Атомный город, путь в будущее
Введение
Атомные города России, в том числе Урала, после их открытия (то есть снятия ограничений секретности с ЗАТО и с целых областей страны: на Урале это - Свердловская и Челябинская области ) в последние несколько лет как бы вновь родились на свет. Они все более привлекают внимание всего общества, прессы, бизнеса.
Создание в СССР в конце 40-х начале 50-х годов системы закрытых территориальных, а с 1992года - административно - территориальных образований (ЗАТО) под эгидой Минсредмаша СССР, а затем Минатома Российской Федерации обеспечивало в период начавшейся холодной войны и ракетно-ядерного противостояния СССР и США стратегическую безопасность страны и достижение других стратегических целей государства.
Оборонный характер, закрытость, режимность, секретность, военизированная организация ЗАТО скрывали грандиозный научно-теоретической, организационно-производственной, технико-технологической уровень системы стратегического управления и стратегического планирования ВПК СССР и обеспечивающую этот уровень высокую компетенцию и профессионализм руководящих, научных, инженерно-технических и рабочих кадров градообразующих предприятий.
Функционально-целевая структура каждого ЗАТО Минатома России предопределялась и продолжает определяться стратегическими функциями градообразующих предприятий ядерно-оружейного комплекса страны и необходимой для реализации этих функций структурой городской экономики, а так же профессионально-социальной структурой населения, инфраструктурой, обеспечивающей жизнеобеспечение, защиту, безопасность, режим, транспорт и связь сугубо централизованную систему управления ЗАТО.
Государственные источники существования и развития, прямое финансирование из союзного, а затем из федерального бюджетов поддерживало замкнутую городскую экономику, и замкнутый способ существования населения, ограничение и контроль связей с внешним миром.
Создание закрытой, можно сказать, во многом искусственной системы жизнеобеспечения и функционирования градообразующих предприятий, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры атомных городов закладывало принципиальную возможность их кризиса в будущем.
Стратегически не взвешенная либерализация экономики России в начале 90-х годов, радикальный отказ от приоритетов военной и внешнеполитической доктрин СССР в пользу чуть ли не полного ядерного разоружения стали причинами проблемы адаптации ЗАТО к новым условиям существования. Проблема проистекала из неопределенности государственной миссии, государственного статуса, источников и объемов финансирования гособоронзаказа ЗАТО.
Либерально-экономическая реформа в России поставила огромный интеллектуальный, высочайший технологический и мощный производственный потенциал атомных городов под угрозу деградации вследствие их неприспособленности к рынку.
Конверсия градообразующих предприятий ЗАТО Урала, составляющих основу ядерно-оружейного комплекса России, требовала огромных инвестиций, которых у государства не было. Концепция конверсии проблему адаптации градообразующих предприятий ЗАТО к рынку даже не ставила.
В начале 1997г. финансирование ЗАТО, в частности ЗАТО г. Трехгорный из центра резко сократилось. С Приборостроительным заводом Трехгорного государство не рассчитывалось за выполненный оборонный заказ уже 2 года, в городе началась не виданная ранее безработица. Совокупность выше обозначенных условий создала в ЗАТО социально-экономический кризис. Руководители ЗАТО, блокируя недопустимые для объектов ядерно-оружейного комплекса страны последствия критической ситуации в городе, стали самостоятельно решать задачи привлечения в город частных инвесторов, расширения налогооблагаемой базы для создания новых рабочих мест на частных предприятиях, финансовой помощи Приборостроительному заводу, стабилизации социального климата в закрытом городе.
Результат был предъявлен налицо - в 2001 году коммерческая продукция конверсионных программ градообразующих предприятий городов (в Трёхгорном- Приборостроительный завод Минатома РФ, в Лесном - ФГУП комбинат <Электрохимприбор> Минатома РФ), а также инновационных проектов бизнес - структур этих городов были представлены на маркетинговых выставках гражданской продукции и вооружений в Москве и в Нижнем Тагиле (Международная выставка технических средств обороны и защиты - RUSSIAN DEFENS EXPO - 2001).
В практическое решение задач финансовой стабилизации и адаптации экономики г. Трехгорного и руководство Администрации города вовлекло одного из будущих авторов этой книги директора АОЗТ <Т ригор> Л.В.Коваля. По мере решения этих задач и возникновения новых вся совокупность задач была осмыслена как проблема адаптации ЗАТО Минатома к требованиям рыночной экономики и потребовало привлечения научного потенциала и опыта разных специализированных организаций, в том числе - Уральской Академии государственной службы. Первым в работу включился доктор экономических наук, профессор УрАГС А.П. Дубнов.
В конце 2001 года между Академией и Администрациями трех атомных городов Урала - Трехгорного, Снежинска и Лесного было заключено соглашение по вопросам подготовки и переподготовки персонала муниципальных органов власти и управления, специалистов рыночной экономики, научно-методического и информационно-аналитического обеспечения деятельности органов местного самоуправления в экономической и хозяйственно-коммунальной сферах, исследований по проблемам стратегии развития ЗАТО. По первым результатам совместного сотрудничества и написана эта книга.
Авторы выражают признательность руководителям УрАГС профессорам В.А.Лоскутову и В.Б Житеневу, руководителю Челябинского филиала УрАГС доценту С.Г. Зырянову, заведующему кафедрой региональной и муниципальной экономики Уральского государственного экономического университиета профессору Е.Г. Анимице, Председателю Ассоциации ЗАТО Минатома России, главе Администрации ЗАТО г. Трехгорного Н.А.Лубенцу, директору Центра поддержки предпринимательства и развития конкуренции г.Трехгорного И.Т.Кустову, начальнику горфинотдела Администрации г.Трехгорный А. И. Гайворонской, директору предприятия <Конверсия> С.А. Ипатову и многим другим, благодаря поддержке и разносторонней помощи которых данная книга представлена вниманию читателей.
1. Атомные города России в координатах мирового процесса, глобализации и геополитики.
Мировой процесс ХХ века выходит из глубин предшествующих столетий и исторических эпох. ХХI век идет в будущее мирового процесса.
Мировой процесс можно определить следующим образом:
- мировой процесс - это временная динамика мировой системы, то есть последовательность состояний, возникающих при идеологических, политических, экономических, военных, экологических, научно-технических, культурных, религиозных и других взаимодействиях глобальных субъектов на планете;
- мировой процесс- это глобальные сдвиги в международных отношениях, которые порождают чередование относительно устойчивых и переходных, не устойчивых состояний мировой политики и экономики.;
- мировой процесс - это динамика и самих глобальных субъектов, их возникновение и уход с мировой арены;
-мировой процесс - это динамика и устойчивые конфигурации базисных ценностей в мире, определяющих ценностные системы глобальных субъектов, структуру, масштаб и конфигурацию мировых конфликтов;
-мировой процесс - это накопление научно-интеллектуальной, экономической, финансовой, природно-ресурсной, военной, политической и другой мощи, силы (world power) глобальных субъектов, благодаря которой они приобретают статус мировой державы или сверхдержавы и способность воздействовать на мировой процесс.
Теоретический арсенал анализа мирового процесса, его динамики и структуры складывается из:
1) категорий, постулатов, правил вывода теоретических суждений,
2) постулированных принципов и движущих сил мирового развития, методологии анализа концептуальных схем формирования политических, экономических, военных, научно-технических доктрин, концепций, программ, 3) принципов структуризации мирового процесса и построения его теоретических моделей,
4) способов прогнозирования будущих событий, способов осмысления мировой, а сегодня и глобальной статистики, других аналитических средств.
Теоретический арсенал анализа мирового процесса в последние десятилетия формируется буквально на глазах, поскольку перед исследователями предстают в своей фактической и логической завершенности законченные этапы мирового процесса ХХ-го века. Это - Первая мировая война, революция 1917 года в России, возникновение СССР в качестве глобального субъекта, это Вторая мировая война и крушение фашизма, биполярная структура мира как ядерно - ракетное противостояние двух мировых систем, направляемое двумя сверхдержавами - США и СССР, крушение советского коммунизма. Во всей своей целостности и логической завершенности предстает 45 летний период холодной войны, разрушается биполярная структура мира, начинается неустойчивый переходный процесс формирования многополюсного мира с тенденцией к однополярности, моноцентризму со стороны США. На период холодной войны накладывается глобальный демографический взрыв и глобальный экологический кризис, начинается бурный рост транснациональных корпораций и глобализация мировой экономики.
Мировой процесс ХХ-го века с захватом исторической глубины предшествующих столетий Нового времени и Средневековья осмысливается в последние годы теоретическим арсеналом классической и новейшей философии истории, теоретической истории, макросоциологии, геополитики, альтернативных и взаимодополняющих экономических теорий, культурологии, теории мировых систем и цивилизаций, глобалистики, урбанистики, социологии, демографии, синергетики, политической и военной науки.[1]
Взаимодействие глобальных субъектов, формирующее и направляющее мировой процесс, характеризуется их мощью, силой, и их ценностной ориентацией. Глобальный субъект определяется нами как предиктор, обладающий собственной ценностной системой, своими целевыми установками, политической, экономической и интеллектуальной мощью, волей, организацией и ресурсами, необходимыми, что бы воздействовать на мировой процесс и предписывать его развитие по тому или иному сценарию.
Доминирующие ценностные системы (иерархии) конца XX - начала XXI века, на базе которых формируют свои стратегические цели и действуют современные глобальные субъекты:
· либерально-экономическая (базисная ценность высшего ранга - экономическое богатство в рыночной экономике в форме денег);
· либерально-демократическая (базисная ценность - права индивида и свободы личности, право и закон);
· геополитическая (базисная ценность - политическая власть на геопространствах планеты);
· сайентистская (базисная ценность - технологизируемые знания);
· этнонациональная (базисная ценность - этнос, нация, народ, народность);
· религиозно-духовная (базисная ценность - Бог, вера в бога);
· культурно-цивилизационная (базисная ценность-духовные и материальные артефакты той или иной культуры);
· социально-гуманитарная (базисная ценность - социосфера, жизнь в социальной форме);
· природно-экологическая (базисная ценность - биосфера, жизнь в природной форме);
· космопланетарная (базисная ценность - космологический процесс в целом).
Истинность или ложность базисных ценностей, а так же приоритет одной перед другой, логически недоказуемы. Ценности в иерархии ранжируются внерациональными оценками субъектов. Ценности, внутренне присущие субъектам. Ценности отстаиваются ими борьбой не на жизнь, а на смерть. Одни базисные ценности трансформируются, и то не всегда, а в предельных для бытия субъекта, пограничных между жизнью и смертью ситуациях. Ценности не вечны, с течением времени они обесцениваются, даже вера в бога. Обесценение базисных ценностей, то есть их отрицание, порождает нигилизм.
Ценностная ориентация задается базисной ценностью и определяет долгосрочные, стратегические цели субъекта - волю к власти над мировым процессом, волю к беспредельному росту экономического потенциала, волю к национальной самоидентификации, развитию культуры, росту знания и другие. Мощь субъекта, его сила, определяет меру успеха в достижении его целей при взаимодействии (войне, конкуренции, международных, двухсторонних и многосторонних соглашениях, коалициях, различных акциях и т.
д.) с другими субъектами, меру воздействия на мировой процесс. Ценности, мощь, интеллект, знания глобального субъекта, главным образом, определяют его международный статус и ранг среди глобальных субъектов современности.
Для глобальных субъектов геополитики со второй половины ХХ-го века абсолютным выражением мощи, интегрирующим ценности, интеллект, знания и другие ресурсы является их ядерно-ракетный потенциал, создаваемый в атомных городах и других отраслях военно-промышленных комплексах мировых держав. Отсюда проистекает значение атомных городов для роли США и России в мировой политике и боле того - для их статуса глобальных субъектов в качестве мировых держав и сверхдержав как таковых.
Если говорить точно, то без ядерно-ракетного потенциала современное государство не является мировой державой, сверхдержавой тем более. Понимание или не понимание вышесказанного политическими лидерами современных государств ведет к усилению или к понижению их роли в мировой политике и в мировом процессе.
Система координат мирового процесса здесь сведена к двум базисным координатам - к геополитике и геоэкономике. Мы допускаем, что гонка ядерных вооружений и холодная война прошлого 50-летия как порождение геополитики великих держав, так и экономическая глобализация с её мировыми рынками, в том числе, вооружений, разделяющихся материалов и изотопов, оборудования для АЭС, измерительной аппаратуры по радиоактивному загрязнению, продуктов конверсионных технологий на определенном отрезке времени являются равнозначными, взаимозависимыми, но не взаимозаменяемыми измерениями мирового процесса.
После окончания холодной войны, в новом свете усилий мирового сообщества по формированию многополюсного мирового порядка, новых оборонных доктрин великих держав, новых систем национальной, региональной и международной безопасности, проекта национальной системы противоракетной обороны США, а также в свете проблемы захоронения ядерных отходов, мировой торговли расщепляющимися материалами, становится очевиднее ключевая роль атомных городов России и Урала в геополитике и геоэкономике.
Атомные города играют в мировых процессах, а тем более в России и для России в условиях глобализации мировой экономики, гораздо более значительную роль, порой гораздо более серьезную, нежели многие столицы субъектов Российской Федерации - областей, краёв, республик, национальных округов которые значимы только в пределах России.
Глобализация мировой экономики началась в ХVI веке с прокладывания кругосветных морских и океанических трасс, которые положили начало созданию мировой торговой транспортно - коммуникационной сети. Глобализация в широком смысле слова означает непреодолимый процесс возникновения и развития регулярных, жизненно важных связей между странами всех континентов планеты.
Интенсивность и новое качество глобализации к началу ХХI века ознаменовалось формированием основных функций обще планетарной системы жизнеобеспечения. Это функции защиты окружающей среды, обеспечения продовольственной безопасности, формирование глобального топливно-энергетического комплекса, глобальной транспортной системы, глобальной экономической системы, основу которой составляют транснациональные корпорации и мировые финансовые финансовые организации, систем международной безопасности и в самые последние годы - мировой информационной сети (World Wide Webb).
Глобализации свойственны противоречивые, конфликтующие структуры, конфликтные ситуации и процессы, порождаемые несовместимыми интересами глобальных субъектов, их борьбой за мировые ресурсы, рынки, власть, интеллект, технологии и информацию.
Процесс экономической глобализации сегодня является важнейшим, аспектом и фактором современного мирового порядка. Экономическая глобализация осуществляется посредством жесткой рыночной конкуренции развитых стран и транснациональных корпораций на мировых рынках ценных бумаг, инвестиций, капиталов, труда, продуктов, услуг, высоких технологий, интеллекта, научных знаний, информации.[2]
Экономическая глобализация вносит новые жесткие условия в транспортно-коммуникационную, геополитическую, военно-стратегическую, цивилизационно-культурную, духовно-религиозную, этнонациональную, научно-техническую, информационную, миграционную, криминогенную и криминальную, космо - планетарную активность стран и народов земли.
Экономическая глобализация порождает новую конфигурацию мировых экономических конфликтов между развитыми странами и станами догоняющего развития, непримиримую борьбу за природные, финансовые и интеллектуальные ресурсы планеты. В глобальной экономике возникают всесильные международные и транснациональные организации, новые механизмы и регуляторы глобальных отношений конкуренции - создаются Международный Валютный фонд, Мировой Банк, Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ), далее Всемирная торговая организация (ВТО), Продовольственно-сельскохозяйственная организация (ФАО), формируются транснациональные корпорации третьего и четвертого поколения.
Сегодня общая глобализация привела к значимым преобразованиям старого, сложившегося к 80-м годам ХХ века мирового порядка вещей, к новой мирохозяйственной и геополитической организации мирового сообщества. Эта новая организация мирового сообщества построена, во-первых, какиерархия глобальной хозяйственной деятельности и отношений по управлению мировой экономикой на транснациональном, регионально мировом, национальном и местном (региональном и городском) уровнях).
Во-вторых, огромные и все возрастающие размеры мировой хозяйственной деятельности - межстрановая миграции трудовых ресурсов, мировая торговля, прямые иностранные инвестиции, финансовые операции международного бизнеса, управление денежными потоками, осуществляются сегодня в расширяющихся транснациональных и транс культурных мировых и всемирных (глобальных) рыночных, транспортных и информационных сетях.
Экономическая глобализация создает конфликты по поводу экономической выгоды между субъектами, порождающими глобализацию и её объектами - странами догоняющего развития.
Эти страны, особенно, малые, используют свою международную юрисдикцию и создают целую систему офшоров - экономических зон с нулевым или особо льготным налогообложением и другими условиями, выгодными собственникам финансового капитала для его размещения и различных деловых операций, и , естественно, для самих офшоров.
Функционирование офшоров в условиях глобализации мировой экономики может быть охарактеризовано двояко: как с позитивным воздействием офшорных зон на свободный проток капиталов по мировой экономике, содействуя тем экономическому росту, так и с негативным воздействием, открывающим дорогу национальным капиталам к транснациональному криминальному капиталу, и расширяющим возможности отмывания грязных денег. С недавнего времени США, ОЭСР, ФОБОД (Финансовая организация по борьбе с отмыванием денег), ООН начали совместные действия против оффшоров, направленные на то, чтобы взять под контроль мировые денежные потоки, проходящие через международные офшоры.
Геополитическая конкуренция - это борьба мировых держав, обладающих ядерным оружием, их политических союзов и альянсов, за право навязывать новый глобальный геополитический порядок (многополюсный или однополярный мир), изменять баланс сил в мировом сообществе. Геополитическая конкуренция сопрягается с глобальной конкуренцией за право навязывать конкурентно рыночный геоэкономический порядок всему мировому сообществу. Они являются основой современного мирового процесса.
Разрешение мирового кризиса как становление однополярного мира в форме мондиализма (власть над миром западных ценностей) или религиозного мессианства, когда один глобальный субъект, будь то цивилизация, мировая держава, или религиозная организация, предписывает всему человечеству двигаться по пути своего идеала и ценностей гуманизма, наталкивается на яростное сопротивление остального мира. В ХХ веке этот путь породил ядерный мир (холодную войну), экономическую глобализацию и антиглобализм, в начале ХХI века - глобальный террор и глобальные антитеррористические акции Запада, в первую очередь, против стран - изгоев, против стран мировой <оси зла>.
Мировой процесс находится в неустойчивом состоянии, которое порождает спектр как оптимистических, так и пессимистических сценариев развития в перспективе ХХI века.
Оптимистические сценарии, допускающие остановку и спад дегуманизации мирового процесса:
1. Мировое сообщество развивается как устойчивый многополюсный мир, в котором Россия является одним из глобальных субъектов. Международная и национальная безопасность поддерживается балансом сил на основе ядерных наступательных и оборонительных вооружений. Дегуманизация мирового процесса останавливается.
2. Мировое сообщество развивается как устойчивая глобально - экономическая сетевая цивилизация. Ядерное оружие и политика силы исключаются из международных отношений в качестве главного средства разрешения мировых конфликтов. Дегуманизация мирового процесса идет на спад.
Пессимистические сценарии, допускающие ту или иную, в том числе, предельную перверсию современной цивилизации в новое варварство:
3. Мировое сообщество снова трансформируется в неустойчивый биполярный мир. Две супердержавы снова борются за мировое господство с помощью ядерного оружия. Мировое сообщество раскалывается и примыкает к супердержавам, образуя враждующие блоки. Дегуманизация мирового процесса нарастает.
4. Мировое сообщество трансформируется в крайне неустойчивый однополярный мир. Цивилизация развивается под управлением одного глобального субъекта. В зависимости от системы ценностей этого субъекта (либеральные ценности экономической глобализации, ценности конфуцианства, ценности Ислама, ценности Евразийства и другие) в мире происходят постоянные конфликты типа современных локальных войн, атиглобалистских акций, актов террора и глобальных антитеррористических акций. Цивилизация приближается к состоянию нового варварства.
5. Мировое сообщество как дезинтегрированный, абсолютно неустойчивый мир. Под воздействием глобального терроризма и мирового криминалитета он охвачен процессом распада западной и мировой цивилизации.
Мир существует без какой бы то ни было конструкции мирового порядка. Легитимные и криминальные структуры сосуществуют и постоянно меняются местами. Субъекты всех рангов вступают в отношения друг с другом исключительно в форме агрессии и насилия в процессе борьбы за жизненное пространство и ресурсы. Ценности гуманизма, подобно ранее умершей вере в Бога, умирают, мир на пороге подлинного апокалипсиса.
После окончания холодной войны аналитики мирового процесса включают в теоретический арсенал анализа его динамики и вероятных состояний мирового порядка базисные положения нескольких теорий. Это обстоятельство объясняется отсутствием единой, общепризнанной картины мира и единого взгляда на мировой процесс и его динамику. Это, в свою очередь, объясняется, во-первых, множеством глобальных субъектов, формирующих геополитический, глобально-экономический, миросистемный, религиозно-конфессиональный, энто-национальный, культурно-цивилизационный и другие балансы мировых сил. Во вторых, неизбежной ангажированностью теоретиков и аналитиков, их включенностью в ценностные системы глобальных субъектов и в поле их менталитета, в центрирующие с позиций разных глобальных субъектов картины мира и динамику мирового процесса. В последнее десятилетие в сфере аналитики мирового процесса наиболее влиятельны миросистемная , глобально-экономическая, геополитическая и культурно-цивилизационная теоретические концепции мирового(исторического) процесса.[3]
Поскольку Соединенные Штаты Америки претендуют на лидерство в формировании мирового процесса, то в американских геополитических концепциях Соединенным Штатам отводится соответствующая роль.
Так, в динамической теории мирового порядка, охватывающей все Новое время -500 лет начиная с ХVI века (системная модель длинного геополитического цикла Джорджа Модельски и Уильяма Томпсона) вводится понятие глобальной политической системы (глобальной политики) как взаимодействия людей на глобальном уровне для достижения общих интересов или для производства общих благ, где всеобщим посредником является власть ( Т.Парсонс).
Наиболее важными общими благами в глобальной системе является мир и международная безопасность, пользование территориальными правами и политическими полномочиями, регулирование глобальных экономических отношений, то есть, мировой порядок.
Авторы выделяют главных производителей порядка в глобальной политике нового времени (с 1500 г.), бывших в ретроспективе периодически властителями мира, мировыми державами (the world power). Это Португалия, Нидерланды, Великобритания, Соединенные Штаты. Как поставщики услуг мирового лидерства, ответственные за производство основного, так сказать, объема порядка, они играют центральную роль в мировой системе. Другие страны, конечно, также делают свой вклад в мировой порядок, замечают авторы. Но их вклад и значение существенно ниже, а в периоды олигополистического соперничества в периоды глобальных войн имеет тенденцию к полному истощению.
В начале восьмидесятых годов в Соединенных Штатах распространилось убеждение, что США опасно отстали от Советского Союза в области ядерных вооружений и нуждаются в их массированном производстве, чтобы восстановить стратегический баланс сил. Профессор Пенсильванского университета (штат Филадельфия, США) Рэндалл Коллинз на основе разработанной им геополитической теории попытался проверить, действительно ли Соединенным Штатам следует опасаться усиливающего свою ядерную мощь Советского Союза. Теория Коллинза включает в себя пять принципов, связанных между собой и описывающих условия и пределы роста, а также прогноз сокращения территориального могущества государства:
1. Преимущество в размерах и ресурсах благоприятствует территориальной экспансии; при приблизительно равном соотношении прочих факторов более крупные, более населенные и богатые ресурсами государства расширяются военным путем за счет более мелких и слабых государств.
2.Геопозиционное или окраинное положение благоприятствует территориальной экспансии. Государства, имеющие врагов на меньшем количестве фронтов, расширяются за счет государств, имеющих врагов на большем числе границ.
3.Государства, расположенные в центре географического региона, имеют тенденцию с течением времени дробиться на более мелкие единицы.
4.Кумулятивные процессы приводят к периодическому долговременному упрощению геополитической ситуации сопровождающейся массивными гонками вооружений и решающими войнами между немногими противниками.
5.Чрезмерное расширение приводит к ресурсному напряжению и государственной дезинтеграции.
Р.Коллинз проанализировал количественные факторы истории России с ХIV века и Советского Союза вплоть до распада СССР на предмет их соответствия сформулированным принципам. Из принципов и их количественной интерпретации следовало, что Советский Союз уже прошел пик своего могущества. Более того, предсказывался его скорый распад, в то время как мощь США остается относительно стабильной.
И только один из пяти принципов допускал, что США также придут в упадок, поскольку ядерная война уничтожает мощь государства. Оптимистическая оценка Р.Коллинза относительно США состояла в том, что остальные четыре принципа сработают прежде, чем пятый, и что Советский Союз распадется раньше, чем разразится ядерная война. Р.Коллинз сделал вывод, что гонка ядерных вооружений может быть безболезненно свернута без подрыва могущества Соединенных Штатов.
Результаты анализа были доложены Р.Коллинзом в Йельском и Колумбийском университетах и опубликованы в 1986 году в статье <Будущий упадок Российской империи>.
Известный американский геополитик, советник президента США по национальной безопасности в годы холодной войны, а в настоящее время консультант Центра стратегических и международных исследований Збигнев Бжезинский опубликовал в 1997 году книгу <Великая шахматная доска. Американское первенство и его геостратегические императивы>[4]
(на русском языке издана в Москве в 1998 г.)
З.Бжезинский следующим образом характеризует путь США к мировому господству в ХХ столетии.
< К началу первой мировой войны экономический потенциал Америки уже составлял около 33% мирового ВНП, что лишало Великобританию роли ведущей индустриальной державы. 50 лет после падения гитлеровской Германии ознаменовались преобладанием двухполюсной американо-советской борьбы за мировое господство. В некоторых аспектах соперничество между Соединенными Штатами и Советским Союзом представляло собой осуществление излюбленных теорий геополитиков: оно противопоставляло ведущую в мире морскую державу, имевшую господство как над Атлантическим океаном, так и над Тихим, крупнейшей в мире сухопутной державе, занимавшей большую стр. евразийских земель (причем китайско-советский блок охватывал пространство, отчетливо напоминавшее масштабы Монгольской империи). Геополитический расклад не мог быть яснее: Северная Америка против Евразии в споре за весь мир. Победитель добился бы подлинного господства на земном шаре. Как только победа была бы окончательно достигнута, никто не смог бы помешать этому.>
В заключении своей книги З.Бжезинский постулировал важнейший принцип своей теории мировой динамики ХХ - ХХI веков: в конце концов мировой политике станет несвойственна концентрация власти в руках одного государства, следовательно США - не только первая мировая сверхдержава в истинно глобальном масштабе, но, вероятнее всего, и последняя. З.Бжезинский считает, что попытки Китая добиться первенства в мире неизбежно будут рассматриваться другими странами как попытки навязать гегемонию одной нации. <Проще говоря, любой может стать американцем, китайцем же может быть только китаец, что является дополнительным и существенным барьером на пути к мировому господству по существу одной нации>.
Отказ от концентрации власти в руках одного государства означает конец геополитики и как принципа мирового процесса и как теоретической дисциплины с её аналитическим арсеналом мировой политики. Но он никак не доказывается автором. Авторитет Бжезинского высок, но авторитет не аргумент в анализе мирового процесса, хотя, конечно, теоретик и практик такого класса как Бжезинский имеет право на интуицию.
Но это не просто интуиция. Она связана с историческим мессианством США в мировом процессе будущего и обосновывает это мессианство.
З. Бжезинский видит геостратегическую миссию США :
в необходимости закрепить собственное господствующее положение, по крайней мере, на период существования одного поколения;
в необходимости создать геополитическую структуру, т.е. мировой порядок в форме международной сети вне рамок традиционной системы национальных государств.> Эта сеть, созданная многонациональными корпорациями, неправительственными организациями (многие из которых являются транснациональными по характеру ) и научными сообществами и получившая еще большее развитие благодаря системе Интернет, уже создает неофициальную мировую систему, в своей основе благоприятную для более упорядоченного и всеохватывающего сотрудничества в глобальных масштабах.
Все это означает возможность безъядерного мира. З.Бжезинский предсказывает конец эры геополитического могущества государств, конец политики с позиции силы, конец ядерно-ракетной эпохи. В таком мире нет места ядерному оружию. В таком мире нет места атомным городам, производящим такое оружие. Тем самым прогнозируется мировой порядок победы экономической глобализации над мировым порядком, который до сих пор определялся ядерно-ракетным балансом мировых сил.
Эту возможность нужно было доказывать, серьезнейшим образом обосновывать, то есть рассматривать с позиций и интересов стран, которые уже имеют ядерное оружие, но не применяли его как средство достижения своих политических целей. И более того, как в настоящее время предполагают в США, готовя национальную ПРО, нужно учитывать реальную возможность применения ядерного оружия глобальными террористами. С другой стороны, необходимо доказывать физическую возможность процесс сокращения мирового ядерного потенциала до нуля.
Мир увидел, что принцип мессианства одной страны в ХХ веке, несущей человечеству, пусть декларативно и потенциально, все блага разума, свободы, справедливости и благополучия, даже после ее победы над фашизмом и вследствие этой победы, натолкнулся на яростное сопротивление западного мира, породил ядерный мир и холодную войну.
Принцип мессианства других стран в ХХI веке, будь то США, Китай или страны Ислама, скорей всего, постигнет та же устр.. Поэтому, совершенно неочевидно, что гегемония США, или кого бы то ни было, в течение последующих тридцати лет приведет к мировой идиллии безъядерного мира, следовательно, к завершению жизненного цикла атомных городов, как таковых.
2. Атомные города России в период экономических реформ.
Системообразующим стержнем народного хозяйства в СССР с конца 20-хгодов становился военно-промышленный комплекс. В СССР были созданы неизвестные дотоле мощные организационные системы и государственные структуры управления отраслевыми, межотраслевыми и территориальными объектами стратегического назначения для обеспечения безопасности страны, государства, населения, государственных границ, морских акваторий, и воздушного пространства.
Система закрытых административно- территориальных образований - ЗАТО Минатома и Минобороны России, в которую входят и атомные города Урала, является и в условиях перехода страны крыночной экономике уникальным образованием, унаследованным от времен ядерного противостояния великих держав и создания в начале 50х годов в системе оборонных отраслей оружейно-ядерного комплекса СССР.
Оборонный характер, военизированная организация, закрытость, режимность, секретность ЗАТО скрывали и защищали грандиозный научно-теоретической, организационно-производственной, технико-технологической уровень системы стратегического управления и стратегического планирования ВПК СССР и обеспечивающую этот уровень высокую компетенцию и профессионализм руководящих, научных, инженерно-технических и рабочих кадров градообразующих предприятий.
Политические решения руководства страны предопределяли действия по отбору территорий под ЗАТО, обеспечение кадрами по всему спектру функционально-целевых и обеспечивающих систем, создание закрытой, можно сказать, искусственной системы жизнеобеспечения и функционирования градообразующих предприятий, жилищно-коммунальной и социальной инфраструктуры.
Создание системы ЗАТО - закрытых территориальных образований - в СССР обеспечивало стратегическую безопасность и достижение других стратегических целей государства. Функционально-целевая структура каждого ЗАТО Минатома России предопределяется функциями их градообразующих предприятий, входящих в состав ядерно-оружейного комплекса страны. Стратегические функции диктуют профессиональный и социальный состав населения атомного города, специфическую инфраструктуру, обеспечивающую жизнеобеспечение, защиту, безопасность, режим, транспорт и связь, сугубо централизованную систему управления ЗАТО, государственные источники существования и развития, замкнутую городскую экономику, и замкнутый способ существования населения, ограничение и контроль связей с внешним миром.
В последнее десятилетие ХХ века 1993-1999 годах появились публикации, приоткрывшие завесу секретности и таинственности над атомными городами России, над пятью закрытыми административно - территориальными образованиями (ЗАТО) Министерства Российской Федерации по атомной энергии (Минатома России), расположенными на Урале. Среди них выделяется капитальная коллективная монография <Советская военная мощь. От Сталина до Горбачёва> с предисловием маршала Игоря Сергеева (Москва, Издательский дом <Военный парад>, 1999г.).
В монографии дан исторический и концептуальный анализ 45-летнего периода холодной войны как генератора гонки вооружений. Прежде всего, речь идет о причинах разработки ядерных вооружений и о взаимосвязи стратегий развития этих вооружений в США и СССР, о формировании научно-теоретического, кадрового, инженерно-технического, ресурсного, управленческого и других потенциалов и аспектов территориальной, градостроительной и социальной инфраструктуры ядерно-оружейного комплекса СССР. Дается анализ причинно-следственной логики холодной войны и диаметрально противоположных подходов к оценке причин её окончания, в том числе, не в пользу СССР.
Эти публикации - книги, брошюры, статьи, интервью отражали новую ситуацию, возникшую после окончания холодной войны в связи с распадом СССР, недооценкой роли ядерных вооружений для поддержания статуса великой державы новой России в её отношениях с мировым сообществом первыми либерально-демократическими реформаторами.
Недооценка стала очевидной в связи с намерениями новой Администрации СЩА во главе с Дж. Бушем начать мощный разворот национальной ПРО США с 2001 года в соответствии с новой военной доктриной США, предпринять односторонний выход из Договора по ПРО 1972 года Немаловажная причина, вызвавшая поток публикаций об атомных городах и атомном проекте - Программе №1 Правительства СССР после окончания Великой Отечественной Войны, заключалась в том, что в 90-х годах надвигались полувековые юбилеи всех пяти ЗАТО Урала. Все они существуют уже около 50 лет (г. Лесному 50 лет исполнилось в 1998г., г. Трёхгорному 50 лет исполняется в 2002г.). Но это были далеко не триумфальные юбилеи. Стратегически непродуманная либерально-экономическая реформа поставила огромный интеллектуальный, высокий технологический и мощный производственный потенциал атомных городов под угрозу вследствие невостребованности рынком. Проблемы конверсии градообразующих предприятий ЗАТО, составляющих основу ядерно-оружейного комплекса России на Урале, возникшие в этот период проблемы в связи со снижением оборонного заказа, вызвавшие социально-экономический кризис в ЗАТО, взывали к обществу и государству, требовали внимания к своей судьбе. В этих книгах[5]
и другой открытой литературе (количественно она очень невелика), посвящённой предыстории атомного (уранового) проекта в СССР и истории создания ядерного оружия, просматривается практически одинаковая структура содержания, которая укладывается в следующие темы:
· Освещение научной предыстории открытия западными и отечественными физиками эффекта расщепления ядер урана с выделением тепловой энергии в процессе цепной реакции с двумя нё радикальными альтернативами: если цепная реакция контролируется, то выделяемая энергия превращается в тепло и электроэнергию, если не контролируется, то происходит взрыв - основа чудовищной разрушающей силы ядерного оружия.
· Завершение Манхэттенского проекта США атомной бомбардировкой Хиросимы и Нагасаки в августе 1945г. и началом холодной войны, т.е. гонкой ядерных вооружений между США и СССР с её последующим развитием через ряд коллизий и кризисов (Берлинский, 1961г., и Карибский, 1962г.) вплоть до 1991г..
· Характеристика международной ситуации после окончания Второй Мировой войны,
· История советского атомного проекта в 1940-1945г.г. с характеристикой политических, экономических технических, технологических, организационных и кадровых решений и документов, оценкой причин отставания СССР от США в деле создания ядерного оружия в этот период.
· История отдельных закрытых территориальных образований (ЗАТО) Урала (Снежинск, Озёрск, Лесной, Новоуральск, Трёхгорный) на фоне исторической хроники событий с середины 1945г. до конца 90хг.г. Подробная характеристика функциональной роли всех пяти ЗАТО Урала в процессе решения <проблемы номер один> под надзором и руководством Специального Комитета при Государственном Комитете Обороны (председатель Л.П. Берия), далее - Министерства среднего машиностроения СССР с 1953г., далее -Министерства атомной энергетики и промышленности СССР с 1989 г., далее -Министерства Российской Федерации по атомной энергии .
· Характеристика персоналий: руководителей градообразующих предприятий, теоретиков, главных конструкторов, организаторов производства, инженеров, специалистов, руководителей подразделений, обеспечивающих спец режим ЗАТО, строителей ЗАТО, партийных, советских, профсоюзных, комсомольских руководителей ЗАТО, отдельных работников - от личностных характеристик до автобиографий.
· Подробная характеристика отдельных коллективов, структурных подразделений, технологических, технических и организационно-производственных проблем градообразующих комбинатов ЗАТО в процессе решения беспрецедентных по новизне и сложности стратегических задач Советского Союза в ядерном противостоянии с США.
· Характеристика проблем, возникших при реализации конверсионной программы Минатома РФ по каждому ЗАТО, характеристика организационно-технических и эколого-экономических проблем при хранении, переработке ОЯТ АЭС и при снятии с вооружения ядерных боеголовок в соответствии с договорами СНВ-1 и СНВ-2 (при условии ратификации).
· Интервью с руководителями, теоретиками - ядерщиками, ведущими специалистами ЗАТО об исторических условиях возникновения идеи абсолютного оружия в Германии во время Второй Мировой войны, её влияние на предотвращение третьей мировой войны, о причинах снижения гонки вооружений между США и Россией, о возможности безъядерного мира, о проблемах необратимости процесса, порождённого созданием и распространением ядерного оружия в мире.
История десяти ЗАТО Минатома России, в том числе, пяти ЗАТО Урала, была предопределена основополагающим фактором международных отношений второй половины ХХ-го века - геостратегическим ядерно-ракетным противоборством США и СССР сначала в гонке, а затем в ограничениях ядерных наступательных и оборонительных вооружений.
Стратегически не взвешенная либерализация экономики России в начале 90-х годов, радикальный отказ от приоритетов военной и внешнеполитической доктрин СССР в пользу ядерного разоружения стали причинами проблемы закрытых территориальных образований, в пределах которых расположены промышленные предприятия и организации Минатома и объекты Минобороны Российской Федерации. Проблема проистекала из неопределенности государственной миссии, государственного статуса, источников и объемов финансирования ЗАТО.
В конечном счете, проблема неопределенности геополитической стратегии новой России в её оборонном (военном) и внешнеполитическом аспектах превратилась в совершенно конкретную проблему финансово-экономической дестабилизации и кризиса существования системы ЗАТО как стратегически важной территориальной структуры государства, обеспечивающей национальную безопасность России.
Суть экономического аспекта проблемы для ЗАТО Минатома заключалась в общем снижении государственного оборонного заказа и, соответственно, в уменьшении финансовых средств, ранее регулярно и централизованно выделяемых государством на функционирование предприятий и объектов ядерного комплекса страны.
Отсюда возник социальный аспект проблемы: работники градообразующих предприятий ядерного комплекса, они же с семьями - основное население, проживающее на территории ЗАТО, оставались без ранее гарантированных государством источников существования.
Круг причин и следствий замыкался. Но первая волна российских реформаторов, ультралибералов-рыночников, не видела в этом положении дел особой угрозы государству и обществу.
Главным инструментом и ближайшей целью либерализации российской экономики было разгосударствление и приватизация различных видов государственной собственности в стратегических целях формирования нового социального класса эффективных частных собственников, призванных обеспечить функционирование и развитие приватизированных предприятий России по законам рыночной экономики.
Однако промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации ядерного оружия, переработке радиоактивных материалов приватизации не подлежали. Они, а точнее, ЗАТО в целом, оказались как бы на ничейной земле - между государством, бросившего их, и еще чуждой им стихией рынка. В состоянии кризиса оказались не только закрытые территориальные образования, но и целый ряд других, северных и восточных территорий страны, ранее полностью находившихся под патронажем государства.
Основным нормативно-правовым актом, регулирующим нормы функционирования и развития ЗАТО является федеральный закон <О закрытых административно - территориальных образованиях> от 14 июля 1992г. Закрытые территориальные образования Минатома и Минобороны РФ в соответствии с Федеральным законом <О ЗАТО> > от 14 июля 1992г. получали новый правовой статус, полномочия и возможности. Закон о ЗАТО установил правовой статус бывшего закрытого территориального образования как закрытого административно - территориального образования, регулирует особенности местного самоуправления, определяет меры по социальной защите граждан проживающих и работающих в ЗАТО и так же их права.
Правовые акты федеральные органов управления всех уровней действуют в отношении ЗАТО только тогда, когда они не противоречат Закону о ЗАТО. Решение о создании ЗАТО принимаются высшими органами государственной власти в том случае, когда иные меры не могут обеспечить безопасного функционирования предприятий и объектов ЗАТО.
Законом о ЗАТО устанавливается, что закрытым административно-территориальным образованием признаётся территориальное образование в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов (химические и бактериологические), военные и другие объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, сюда же включаются специальные условия проживания граждан. Спецификой государственного управления ЗАТО является непосредственное подчинение ведению федеральных органов государственной власти и управления.
К таковым относятся, в первую очередь: Министерство РФ по атомной энергии (Минатом России), которое проводит государственную политику в области разработки, производства и утилизации ядерных зарядов и боеприпасов и атомной энергетики, осуществляет государственное управление использованием атомной энергии. Минатом РФ несёт ответственность за состояние и дальнейшее развитие ядерного оружейного энергетического комплекса РФ и обеспечивающих их деятельность предприятий и организаций (положение о Минатоме РФ, 1997г.). Минатом РФ реализует совместно с Минобороны РФ и другими федеральными органами государственную политику в области разработки, испытаний, производства и утилизации ядерного оружия, обеспечения его безопасности, выполнение конверсионных программ на предприятиях Министерства. Минатом РФ принимает участие в работах по разоружению и нераспространению ядерного оружия; является государственным заказчиком работ по разработке, испытанию, производству, разборке и утилизации ядерных боезарядов и боеприпасов в рамках выполнения государственного оборонного заказа.
Минатом РФ вносит в Правительство предложения по совершенствованию налоговой и кредитно-денежной политике, а так же по оказанию государственной поддержки предприятиям и организациям ядерного комплекса с учётом особенностей их функционирования, осуществляет реализацию ядерной политики в области организации труда и заработной платы.
Минатом РФ координирует деятельность назначаемых в установленном порядке представителей государства в акционерных обществах, созданных в процессе приватизации предприятий ядерного комплекса, акции которых закреплены в федеральной собственности.
Федеральный закон О ЗАТО определяет принципы формирования бюджета закрытого административно - территориального образования. В доходы бюджета ЗАТО зачисляются все налоги и другие поступления с его территории, дефицит бюджета ЗАТО покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств Федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством РФ. Таким образом, речь идёт о льготном режиме налогообложения, в котором законодатель закладывает возможности финансовой стабилизации экономики ЗАТО.
В компетенцию Минатома РФ входит совершенствование хозяйственного механизма и совершенствование организационной структуры управления ядерным комплексом, разработка совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ отраслевых программ в области конверсии, развитие социальной инфраструктуры, рабочего снабжения и подготовки кадров. Предполагается участие в формировании государственной политики в области правовой и социальной защиты работников ядерного комплекса в условиях рыночной экономики и конверсии. В области государственного управления деятельностью предприятий и организаций ядерного комплекса Минатом РФ обеспечивает разработку прогнозов и программ социально-экономического развития ядерного комплекса, осуществляет формирование и размещение на предприятиях в организациях учреждениях заказов на закупку и поставку продукции для федеральных и государственных нужд, обеспечивает финансирование этих заказов и контроль за их выполнением.
Анализ Положения о Минатоме РФ 1997года показывает, что при наличии в сфере его компетенции 10 ЗАТО, расположенных в разных регионах страны отдельное ЗАТО как целостный объект ядерного комплекса РФ не является ни объектом, ни предметом ответственности Министерства. Вместе с тем, ЗАТО как муниципальное образование не находится в сфере ответственной компетенции и региональных органов государственного управления. Таким образом, последствия финансовой дестабилизации ЗАТО Минатома в период 1995-1997 г.г. в полной мере стали проблемой и заботой исключительно руководителей градообразующих предприятий ядерного комплекса и муниципалитетов ЗАТО.
3.Программно-целевой подход к стратегическому управлению ВПК в СССР и в России
Программное планирование возникло в национальном, региональном и межотраслевом масштабе после первой мировой войны сначала в Европе (Германия, План Баллода), а затем в России и СССР после Октябрьской революции (План ГОЭЛРО, Урало-Кузнецкий проект, военно-хозяйственные планы 1941-1945 годов и другие).
Программное (стратегическое) планирование детализировалось в балансах пятилетних и годовых планов отраслевого и территориального разрезов народно-хозяйственных планов. Естественным образом пятилетние и годовые планы в силу их временной краткости, конкретности, адресности и строгой проверяемости поглощали основное внимание, а стратегические программы оставались в тени, забывались со временем, подобно плану ГОЭЛРО, а потом, по мере возникновения нужды в стратегическом видении проблем стратегического развития, возрождались вновь.
В современном виде принципы программно- целевого планирования и управления были сформированы сначала в США, а затем и в СССР в начале 70х г.г. для подготовки и реализации космических, военно-стратегических, территориальных, научно-технических и других программ и проектов. Американские разработки привнесли в концептуальную структуру программного подхода точные структурно-логические математические методы расчленения генеральной схемы программы на отдельные подцели, проблемы, задачи и т.д.
Это обеспечивала схема структурно- логическая дерева целей, основанная на теории сетевых графов, оценкам вклада в достижение генеральной цели (коэффициент релевантности), позволяющим распределить необходимые ресурсы по всем элементам программы, использовать формализованные методы построения организационных и управляющих структур целереализации[6].
Программно-целевой подход в СССР, возродившись заново в середине 70-х годов, развивался в сфере региональной экономики и в военно-промышленном комплексе параллельно. Серьезным продвижением в той и другой сфере можно считать программу строительства Байкало-Амурской магистрали и целевые программы ВПК, в том числе, подготовку программы конверсии. Здесь не обсуждается вопрос о связи причин распада социалистической системы хозяйства в СССР и растянувшихся на десятилетия сроков реализации программы БАМ и программы конверсии, хотя такая связь, безусловно, существует.
Обозначим основные моменты разработки программно-целевого подхода и его применения в региональной экономике.[7]
1. Комплекс действий по проектированию системы называют процессом формирования программы. Этот процесс должен включать в себя последовательность операций по разложению сформулированной цели на множество видов деятельности, обеспечивающих ее реализацию. Каждый вид деятельности может быть осуществлен при наличии необходимых технологических, финансовых, материальных, трудовых и научных ресурсов.
Определение необходимых для достижения цели видов деятельности требует подбора организаций, которым в процедуре формирования программы предписывается функция осуществления одного или нескольких видов деятельности специального или общего характера. Здесь начинается решение второй части проблемы, а именно формирование механизма хозяйственного взаимодействия организаций и способов управления этим взаимодействием в течение всего цикла выполнения программы. В случае создания комплекса производств, объединенных территориальной общностью, возникает проблема согласования целевых (основных и вспомогательных) функций предприятий и организаций, обеспечивающих развитие такого комплекса.
Даже если предприятия не вза имосвязаны чисто технологически, возникает вопрос о том, каким образом обеспечить реализацию всех функций в территориально-производственном образовании организациями, которые связаны не технологически, а экономически и имеют различную производственную структуру и ведомственное подчинение, а сегодня и различную форму собственности.
2. Разложение общих целей на целевые функции в крупных проектах выполняется преимущественно методом сетевых графов и методом дерева целей. Дерево целей в принципе применимо для разложения глобальной цели в реализующую ее систему действий, обладающую сложной иерархической структурой. Сетевые графы различных разновидностей используются главным образом для отображения множества операций, необходимых для реализации цели в рамках уже созданной технико-экономической и организационно-правовой структуры той или иной системы.
Дерево целей системы "Паттерн" (Программа <Аполлон>) расчленяет целеустремленные объекты в одной плоскости: это так называемый научно-технологический аспект, или перемещение технологии[8]. Речь идет о научно-техническом прогрессе в исследуемом процессе, объекте, программе, деятельности корпорации с помощью инструментария, позволяющего выделить и проранжировать необходимые для достижения целей направления научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Дерево целей в плоскости научно-технического прогресса помогает получить спектр научных задач и проблем, решение которых необходимо для реализации общей цели.
В так называемых "деревьях решений" сложная проблема расчленяется до того уровня, когда ее части, ставшие в результате расчленения менее сложными, доступны для решения наличными методами. Широко известны схемы типа дерева целей, описывающих декомпозицию организационных структур. Здесь процесс декомпозиции доводится до выделения уровней, где элементы еще сохраняют организационную самостоятельность.
Общие принципы построения деревьев целей, описанные в литературе, включают следующие операции, требования и условия:
1)последовательное снижение общности подцелей, реализуемое на многоуровневой структуре,
2)требование непрерывности перехода от уровня к уровню (так называемая "консистентность" целей),
3)учет альтернатив на различных уровнях,
4)требование квантификации целей и подцелей,
5)необходимость экономической оценки элементов (оценки вклада в достижение целей верхнего уровня), 6)систему критериев для принятия решений в итеративном процессе согласования целей и ресурсов.
3.Последовательное снижение общности подцелей предполагает некоторый спектр принципов, в соответствии с которыми производится расчленение общей цели. На одной стороне спектра стоит структурное, материально-вещественное представление о расчлененных системах (Рассел Акофф)[9], на другой - последовательное снижение общности производится в терминах процессов, контуров альтернативных методов и других функциональных характеристик (Эрих Янч).
Сравнивая материально-вещественную и функционально-структурную интерпретации принципа последовательного снижения общности в разных конструкциях дерева целей, можно видеть, что между ними нет непроходимой пропасти. Наоборот, материально-вещественная интерпретация может быть преобразована в функционально-структурную. Этим повышается уровень общности описания, который необходим для расчленения сложных и масштабных целевых описаний ожидаемой системы на верхних уровнях дерева целей. Так проявляется общая тенденция развития планирования как переход от планирования продуктов к планированию по функциям и целям. Планирование по целям и функциям не отрицает, а включает в себя планирование производства продуктов, но переводит последнее на нижние уровни. На разных уровнях плановой деятельности средства достижения цели интерпретируются как виды и результаты деятельности, в частности как производственные функции, производственные объекты, осуществляющие эти функции, и, наконец, продукты.
4. При построении дерева целей для конкретной программы необходимо учитывать такое принципиальное обстоятельство, как наличие в жизни аналогов той системы, которая проектируется. Так, при рассмотрении территориально-производственного комплекса на основе программно-целевого подхода нельзя игнорировать накопленные знания и представления о функционировании существующих ТПК, их структуре, возникших проблемах и ошибках, допущенных на различных стадиях принятия решений. Наоборот, при построении дерева целей и его преобразовании в другие элементы программы следует систематизировать накопленный опыт создания и функционирования аналогичных объектов. В этом процессе строится "идеальная" система, исключающая недостатки и упущения, выявленные при изучении опыта, причем "идеальность" такой системы ограничена уровнем накопленных и используемых знаний.
Так, например, в первых исследованиях по перспективам хозяйственного освоения зоны Байкало-Амурской железнодорожной магистрали в системное описание этого объекта включены известные элементы региональных экономических комплексов (отрасли специализации, ТПК и промышленные узлы, производственная инфраструктура, система жизнеобеспечения населения, строительная база, подсистема природоохранной деятельности и т.д.).Формирование целевых программ, не имеющих аналогов (типа программ освоения космоса, Мирового океана, защиты биосферы), насколько известно, наталкивалось на затруднения в конкретизации уровней в дереве целей, в содержательной интерпретации элементов каждого уровня и определении нижней границы разбиения целей. Вероятно, в частности, этим именно объясняются различия в принципах и методах декомпозиции целей и в характеристиках уровней дерева.
5.Целевое планирование, охватывающее многолетний цикл формирования нового ТПК, позволяет заблаговременно увидеть масштабы проблем, которые могут возникнуть и к решению которых следует подготовиться.
Поэтому, на наш взгляд, следует проектировать полный жизненный цикл территориально-производственной системы, определяя ее главные народнохозяйственные функции, желаемое конечное состояние, промежуточные, привязанные к пятилетним интервалам состояния (задачи). Необходимо также предусматривать возможность адаптации комплекса к изменяющимся условиям его социально-экономической среды и оценить неизбежные издержки на адаптацию.
6.Функциональная сбалансированность, иными словами, функциональная оптимальность территориального хозяйства может быть обеспечена лишь системным, целостным подходом к проектированию экономического взаимодействия организаций внутри комплекса для полной реализации его целевой программы..
Под организацией обычно понимают систему, в которую входят прежде всего люди и технические средства, обеспечивающие целесообразный процесс деятельности (производственный или любой другой). Организация характеризуется одной или несколькими выходными производственными функциями. Осуществление последних представляет общую цель организации, ради которой объединяются ее члены. Как любое учреждение организация наделяется основными фондами и оборотными средствами, имеет права юридического лица и регламентацию отношений с другими организациями, в том числе вышестоящими.
7.Программно-целевой подход может быть реализован только в случае полного подчинения целей (задач) организаций целям комплекса, а эффективность их деятельности должна измеряться по критериям комплекса, а не организаций самих по себе. Следовательно, планы организаций должны содержать целенаправленные действия по обеспечению программных требований. Кроме того, необходимо, чтобы функции той или иной организации носили устойчивый, долговременный характер.
Реализация целевой территориальной программы - многогранная задача, над решением которой совместно работает много относительно независимых организаций.
Поскольку при этом их пла ны подвержены изменениям, требуется организационная гибкость, учитывающая степень риска и факторы неопределенности предстоящего развития. Поэтому управление программой предусматривает регулирование роста включенных в комплекс организаций и хозяйственных отношений между ними.
Важным отличием современной схемы программного подхода является зависимость организационной структуры управления программой от характеристики федеральной цели, сложности её целереализации, т.е. количеством взаимосвязанных элементов. В общем случае, цель может дрейфовать в ситуации будущего, т.е. изменяться качественно и количественно. Зависимость организационной структуры управления от сложности и структуры генеральной цели требует гибкости этой структуры в зависимости от прогнозируемого дрейфа цели.
Дадим краткую характеристику причин выхода в СССР на ключевое место в начале 70х годов программного планирования в отраслях военно-промышленного комплекса, если говорить современным языком - стратегического менеджмента, относительно системы пятилетних и годовых планов. [10]
1. В период 30х-60х годов планирование, основанное на балансовых методах, было центральным звеном управления существовавшим хозяйственным механизмом. Оно обеспечивало концентрацию сил и ресурсов на важнейших направлениях развития экономики, социальной сферы, обороны и решения других национальных задач. Планы служили основным инструментом экономической и военной политики государства.
Методология разработки и основные показатели планов военно-технического обеспечения вооружения и военной техники соответствовали общей методологии планирования развития народного хозяйства страны с учетом особенностей военной экономики. Планы по вооружению и военной технике являлись фактически специальным разделом или приложением к государственным планам развития народного хозяйства и другим плановым документам. Пятилетние и годовые планы по вооружению и военной технике являлись как бы специальной стр.ю или приложением к соответствующим годовым и пятилетним планом социального и экономического развития страны.
Они определяли, в частности, и развитие опытной и производст венной базы оборонных отраслей промышленности, направленной на реализацию планов по вооружению и военной технике и обеспечению роста гражданской продукции.
2. Система распределения и контроля за расходованием финансовых ресурсов на оборону (Минфин СССР, Госбанк СССР, Промстройбанк СССР, ЦФУ Минобороны) представляла собой совокупность звеньев, которые в процессе деятельности образуют и используют денежных средств, необходимые для расширенного производства, обеспечения обороноспособности и других потребностей общества. Государственный бюджет СССР являлся центральным звеном финансово-денежной системы, основным финансовым планом образования фонда денежных средств, который утверждался Верховным Советом СССР и был составной стр.ю единого годового плана развития народного хозяйства.
3. Управление экономикой в СССР было функцией государства, а руководство оборонными отраслями промышленности осуществляли специальные органы - отраслевые министерства, на которые была возложена ответственность за создание и обеспечение вооруженных сил современным вооружением и военной техникой. Функции Минобороны СССР, в основном, ограничивались определением и обоснованием потребности в образцах вооружения и военной техники, а также защитой своей позиции на разных уровнях управления. Непосредственно подготовкой проектов планов производства и поставок вооружения и военной техники, утверждаемых Правительством СССР, занимался оборонный комплекс Госплана СССР в тесном взаимодействии с ВПК.
4. Разработка проектов планов военных научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и координация работ оборонной промышленности были возложены на Комиссию Президиума Совета Министров СССР по военно-промышленным вопросам (позднее Государственная военно-промышленная комиссия Совета Министров СССР (ВПК)). В условиях централизованного управления эта.
Комиссия играла важную роль в определении состава исполнителей при выполнении работ по созданию новых образцов вооружения и военной техники организациями и предприятиями нескольких министерств и ведомств, в координации работ по созданию сложных больших систем вооружения и космической техники, а также в решении других межведомственных вопросов развития военной техники.
5. Взаимоотношения вооруженных сил и оборонного комплекса промышленности по вопросам, связанным с развитием вооружений и военной техники, были достаточно четко и детально регламентированы постановлениями правительства страны, решениями органов государственного и военного управления и другими документами. Методическое обеспечение и аналитическая работа осуществлялись научно-исследовательскими организациями Министерства обороны и министерств оборонных отраслей промышленности, функции соответствующих государственных и военных органов управления учитывали требования указанных нормативных актов.
6. . Чтобы обеспечить увязку предлагаемых к решению целевых задач Министерства обороны с финансовыми и производственными ограничениями, с 1969 г. в СССР было начато внедрение программного планирования развития вооружения и военной техники. В Госплане СССР был создан специальный отдел программного планирования отраслей ВПК.
В самые первые годы рыночных реформ в России программно-целевой подход и опыт разработки и реализации целевых программ практически не использовался в силу предубеждений реформаторов-либералов относительно спонтанной самоорганизации субъектов хозяйствования и ориентации их на спрос в условиях рынка. Государство уходило из сферы непосредственного управления приватизируемой экономикой, ориентируясь на управление по макроэкономическим показателям. Как оказалось, вплоть до уяснения новыми лидерами государства сущности и масштаба экономических и социальных проблем, которые не только не решаются новыми субъектами частной собственности и рыночной конкуренцией без правил, но - которые наоборот приводят к их усугублению и кризисным ситуациям. Имеются в виду обвальные обесценения денег, незащищенность производителей продукции массового спроса, в том числе конверсионных предприятий, перед импортной интервенцией мирового рынка в Россию, массовая приватизация бывшего госимущества неэффективными собственниками, попытки разрешить проблемы предприятий Минобороны и Минатома (Минсредмаша) льготным налогообложением, криминализация экономики, уход капитала в мировые офшоры и т.д.
Для осознания стратегических проблем и места России в борьбе Запада за либеральный мировой порядок во главе с США, осмысливания стратегической линии США на выход из Договора по ПРО 1972 года, понимания новейших реалий мировой политики в связи с активностью мирового терроризма потребовалось 10 лет. Вплоть до осмысления возможности и необходимости для России активно влиять на стратегическую устойчивость мирового порядка как интеграцией страны в ВТО так и воздействием своим оборонно-стратегическим потенциалом, его развитием и модернизацией на общий баланс мировых сил.
К середине 90х годов инструмент государственного решения многих из этих проблем снова приобретает форму федеральных целевых программ. Принципы разработки, реализации и обеспечения централизованным финансированием этих программ чётко определяется в вышеуказанном документе. Однако, теперь возникает новая проблема: в погоне за централизованными источниками финансирования возникает такое количество ФЦП, которое не может быть обеспечено централизованными ресурсами бюджета. Реализуемость программ ставится, главным образом, в зависимость от реальных возможностей финансирования этих программ из внебюджетных источников.
Главным отличием современной схемы программного подхода для решения долгосрочных стратегических проблем является разработка моделей будущей ситуации, относительно которой предстоит формулировать и реализовывать генеральную цель программы. Этот аспект находит отражение в обосновании необходимости решения проблемы программным методом, в котором. Так или иначе, прогнозируется будущее, относительно которого формулируется генеральная цель. В моделях будущего вводилось представление о мнгоговероятностном будущем, которое отражалось в спектре сценариев. Сегодня в концептуальной схеме программного подхода сохранился единственный и наиболее очевидный аспект прогнозирования будущего: оно может быть оптимистическим, пессимистическим и реалистическим. На самом деле будущее может быть весьма неожиданным для разработчиков целевой программы, не укладывающимся в эти три, вышеприведенные оценки.
Для осознания стратегических проблем и места России в борьбе Запада за либеральный мировой порядок во главе с США, осмысливания стратегической линии США на выход из Договора по ПРО 1972 года, понимания новейших реалий мировой политики в связи с активностью мирового терроризма потребовалось 10 лет. Вплоть до осмысления возможности и необходимости для России активно влиять на стратегическую устойчивость мирового порядка как интеграцией страны в ВТО так и воздействием своим оборонно-стратегическим потенциалом, его развитием и модернизацией на общий баланс мировых сил.
К середине 90х годов инструмент государственного решения многих из этих проблем снова приобретает форму федеральных целевых программ. Принципы разработки, реализации и обеспечения централизованным финансированием этих программ чётко определяется в вышеуказанном документе. Однако, теперь возникает новая проблема: в погоне за централизованными источниками финансирования возникает такое количество ФЦП, которое не может быть обеспечено централизованными ресурсами бюджета. Реализуемость программ ставится, главным образом, в зависимость от реальных возможностей финансирования этих программ из внебюджетных источников.
4. Конверсия предприятий ядерно-оружейного комплекса в условиях централизованной и рыночной экономики.
Термин <конверсия> в 70-х г.г. возник в процессе формирования в верхних эшелонах власти в СССР замысла и планов решения крупномасштабной проблемы перепрофилирования чрезмерно возросших производственных мощностей военно-промышленного комплекса страны для нужд гражданских отраслей народного хозяйства. На фоне приоритетного развития оборонных отраслей промышленности, достижения паритета в стратегическом противостоянии СССР и США все явственнее становилось отставание машиностроения для легкой и пищевой промышленности, для переработки сельскохозяйственной продукции, торгового и медицинского оборудования.
В это время в СССР решался целый комплекс внешних и внутренних проблем стратегического характера: 1)обеспечение стратегических интересов СССР в условиях начавшейся гонки ядерных вооружений между США и СССР; 2)обеспечение баланса интересов в стратегической сфере и в сфере благосостояния населения СССР; 3)экономия средств на сокращении расходов на ВПК; 4) плановая конверсия ВПК, поиск необходимых капвложений на конверсию; 5)повышение эффективности стратегического планирования и управления переходом на программно-целевое планирование и управление. Плановая конверсия ВПК, поиск необходимых капвложений на конверсию, как видно, были системно встроены в общую концепцию решения проблем стратегического характера.
В эти годы началось широкое привлечение оборонной промышленности к производству оборудования для производства продовольственных и непродовольственных товаров народного потребления, а также собственно промтоваров для населения. Конверсия вошла, таким образом, в практику планирования и управления народным хозяйством СССР, в экономическую периодику и литературу.
Воспользуемся характеристиками и оценками начала процесса плановой конверсии ВПК компетентного специалиста, в то время руководителя Государственной военно-промышленной комиссии Совета Министров СССР (ВПК) Ю.Д. Маслюкова по материалам его раздела в капитальной монографии[11]
<Советская военная мощь. От Сталина до Горбачёва>.
В условиях военно-экономического противостояния СССР и США, роста потребности в вооружениях и военной технике, отсутствия резерва мощностей диверсификация оборонной промышленности осуществлялась, в основном, за счет расширения действующих и строительства новых предприятий. В отдельных случаях в оборонной промышленности создавались специализированные конструкторские организации и предприятия для разработки и производства гражданской продукции.
Однако технический уровень отечественных потребительских товаров уступал зарубежным. Поэтому во второй половине 80-х гг. начался процесс модернизации производств, создания новых образцов. По оценкам Ю.Д. Маслюкова, этот процесс был начат в СССР на 10-15 лет позже, чем на Западе.
Госплан СССР в 1990 году разработал программу конверсии оборонных отраслей промышленности на пять лет. Для увеличения производства гражданской продукции, уже освоенной оборонными отраслями, требовалось на пять лет, по расчетам Госплана СССР, 44 млрд. рублей. Пятилетним планом намечалось к 1995 г. удвоить выпуск непродовольственных товаров народного потребления предприятиями оборонной промышленности.
Оборонные отрасли промышленности должны были, используя свой научно-технический и производственный потенциал, обеспечить качественный рывок в создании новых наукоемких видов гражданской продукции и сложных бытовых товаров народного потребления. Многие наивно полагали, как только сократится производство вооружения и военной техники, предприятия сразу же начнут выпускать нужные народному хозяйству.
Практически все обстояло гораздо сложнее: во-первых, требовались время и значительные капитальные вложения для того, чтобы осуществить такую техническую подготовку производства новой продукции, чтобы она удовлетворяла требованиям потребителей и была конкурентоспособной на внешнем рынке; во-вторых, оппоненты проекта программы конверсии утверждали, что в связи с будущими успехами миротворческой политики СССР на международной арене рождается новая ситуация, через какие-нибудь пять лет задачи обороны ослабятся. Они доказывали, что необходимо отказаться от преемственности стратегических установок СССР, следовательно, и от объема оборонных задач для экономики страны, установить новые ориентиры в государственной политике. В-третьих, дело, видимо, было не в ресурсах, а в других составляющих механизма управления.
Трудно было соблюсти баланс интересов всех ведомственных и территориальных структур власти, кто участвовал в процессе реализации целевых установок государства и получении выделяемых в плановом порядке ресурсов. В оборонном комплексе за этот баланс отвечал единый (в лице Минобороны, КГБ, МВД и др.) заказчик. В гражданском машиностроении такого единого заказчика не было, и, прежде всего у потребителей конечной продукции и ее производителей.
Баланс интересов в оборонной сфере был обеспечен постоянно действующей системой согласовательных процедур при разработке программ, планов и мероприятий по их корректировке и реализации. Процедуры согласования строились на расчетах Госплана СССР по целому ряду критериев по отдельным программам вооружения, по различным генеральным заказчикам Минобороны СССР, по видам техники (направлениям планирования), по министерствам- исполнителям военных заказов.
Согласованию интересов предшествовали вариантные аналитические расчеты Госплана СССР на моделях сбалансированного развития оборонных отраслей промышленности. Они позволяли оценивать при разных критериях показатели развития, обеспечивающие рациональное целевое распределение выделяемых объемов капитальных вложений подзадачи как оборонного, так и гражданского характера с учетом возможной кооперации.
С учетом более чем 20 летнего опыта конверсии в СССР и в Российской Федерации теперь можно сказать, что дело было не в достижимости рационального согласования оборонных и гражданских потребностей страны и общих ресурсов. Дело было в принципиальной неразрешимости проблемы удовлетворения конечного спроса населения в рамках внерыночных механизмов программы конверсии, даже при наличии производственных мощностей, научно-технического и технологического потенциала отраслей военно-промышленного комплекса.
Об этом свидетельствует директивно-плановое представление о конверсии, отсутствие анализа возможного неуспеха.
Считалось, что если запланировано, значит, осуществимо. Понятие и экономическая сущность конверсии в условиях жестко централизованной советской экономики теоретически не анализировались. Под конверсией подразумевался процесс планомерного и, естественно, планируемого перевода, преобразования, перестройки (частичной или полной) производства оборонной продукции в производство продукции гражданского назначения.
Конверсия оборонных отраслей представлялась просто очередной крупномасштабной задачей народного хозяйства, принципиально не отличающейся от решённых уже в своё время в пятилетних планах довоенного, военного и послевоенного времени военно-стратегических отраслевых, межотраслевых и территориальных проблем. Это представление подразумевало и опиралось на предшествующий огромный опыт СССР по созданию военной техники, по количеству и качеству решавшей стратегические задачи победы над фашистской Германией и ядерного противостояния двух мировых систем. Осуществимость конверсии на этом фоне казалась очевидной.
Сущность конверсии, осуществляемая в свое время в рамках советской экономики может быть определена в современных терминах как реструктуризация и диверсификация оборонных отраслей, в том числе, отраслей ядерно-оружейного комплекса, методами централизованного управления, мобилизационным принципом обеспечения необходимыми ресурсами, модернизированным на основе программно-целевой методологии планированием и управлением.
Сущность конверсии оборонных отраслей народного хозяйства была тождественна сущности жестко централизованной советской социалистической экономики. Если директивные органы ставили цели и задачи военного или гражданского характера, то они с неизбежностью должны были быть преобразованы в систему долгосрочных, среднесрочный, текущих и оперативных планов производства, необходимой для реализации целей продукции в запланированном объёме и номенклатуре. Госплан, Минфин, Госснаб, Госкомтруд, союзные министерства обеспечивали планирование производства, распределение заданий по предприятиям, их кооперацию, обеспечение ресурсами плановых заданий.
Потребовались десятилетия негативного опыта выпуска оборонными отраслями как правило, неконкурентоспособной потребительской продукции, чтобы убедиться в принципиальной неосуществимости конверсии даже при наличии мобилизованных централизованным образом необходимых ресурсов.
Конверсионные программы периода экономических реформ России с начала 90-х г.г. и до сих пор практически во всем наследуют эти принципы. До сих пор считается, что основная проблема конверсионных программ - это проблема финансовых ресурсов, обеспечение которыми по-прежнему возлагается на государство и включается в ежегодный Федеральный бюджет.
Произошедший в начале 90-х годов переход к рыночной экономике, распад межрегиональных связей в рамках бывшего СССР, резкое сокращение государственного оборонного заказа на предприятиях ядерно-оружейного комплекса Минатома России, неустойчивое финансово-экономическое положение в стране поставили атомные предприятия и научные организации отрасли на грань самовыживания. Хорошо отлаженное военное производство вынуждено было перестраиваться и подстраиваться под условия конкурентных отношений.
Закон "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации> был принят в 1992 году. Однако шестилетняя практика его применения показала, что этот закон не ответил на многие практические вопросы, общие для конверсируемых оборонных предприятий РФ.
Сегодняшняя ситуация в области экономики характеризуется в целом несколькими негативными тенденциями, которые пока доминируют над позитивными. Прежде всего, это произошедшее за последнее десятилетие существенное снижение внутреннего валового продукта, снижение инвестиционной и инновационной активности, постепенное разрушение научно-технического потенциала, преобладание в экспортных поставках топливно-сырьевой и энергетической составляющих, а в импортных поставках - продовольствия и предметов потребления, включая предметы первой необходимости.
Серьезная причина доминирования негативных тенденций в том, что процесс реформирования оборонного промышленного комплекса Российской Федерации затянулся. Это официально признается в тексте принятой недавно новой редакции Концепции национальной безопасности.
На первый план выдвигаются задачи, связанные с устранением деформаций и ошибок начального этапа экономических реформ, с обеспечением опережающего роста разработки и производства наукоемкой продукции. Важнейшая из этих задач - это опережающее развитие конкурентоспособных производств, расширение рынка наукоемкой продукции.
Эти задачи относятся и к оборонному научно-промышленному комплексу, и в том числе к ядерно-оружейному. При этом декларируется, что конверсия и реструктуризация данного комплекса, интенсивное освоение гражданских областей деятельности должны осуществляться без ущерба для развития новых технологий, научно-технических и производственных возможностей, позволяющих поддерживать и по мере надобности модернизировать существующие системы вооружений, военной и специальной техники.
Большой объем необходимых изменений и дополнений привел к принятию в 1998 году нового закона о конверсии оборонной промышленности. Федеральный закон "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации", представляющий собой новую редакцию Закона Российской Федерации от 20 марта 1992 года "О конверсии оборонной промышленности в РСФСР" в апреле 1998 года вступил в силу. Помимо бюджетных ассигнований, кредитов и государственных гарантий, законом предусмотрено предоставление бюджетных средств на условиях участия России в уставном капитале конверсируемых организаций.
В целях реструктуризации оборонной промышленности закон утверждает право внесения Правительством федеральных пакетов акций подвергаемых конверсии предприятий в размере до 51 процента уставного капитала в качестве вклада в уставный капитал специально создаваемой или существующей головной организации.
В числе мер по государственной поддержке оборонной промышленности закон предусматривает предоставление налоговых льгот на период выполнения программ конверсии, компенсацию убытков в виде упущенной выгоды от снижения или отмены государственного оборонного заказа, поддержание в работоспособном состоянии уникального оборудования.
Предусматриваются также и специфические меры по государственной поддержке в деле реализации продукции конверсируемых организаций, в том числе путем установления обязательств по использованию такой продукции в рамках реализации инвестиционных программ на приватизированных предприятиях, а также в качестве условий соглашений о разделе продукции.
Федеральный закон "О конверсии оборонной промышленности в Российской Федерации"(1998) дает современное понятие конверсии. Этот закон понимает под конверсией регулируемый государством процесс организационных, правовых, технологических, научно-технических и социально-экономических преобразований оборонной промышленности в целях частичной или полной переориентации на выпуск продукции гражданского назначения производственных мощностей, научно-технического потенциала и трудовых ресурсов, которые ранее были задействованы в оборонных целях.
Базовые моменты данного понятия конверсии: основной субъект конверсии - государство, цель конверсии - частичная или полная переориентация оборонных предприятий на выпуск продукции гражданского назначения, сущность конверсии - процесс комплексных преобразований оборонной промышленности, объект конверсии - производственные мощности, научно-технический потенциал и трудовые ресурсы оборонных предприятий.
В сентябре 1999 года Государственная Дума приняла в первом чтении внесенный группой депутатов законопроект "О государственном регулировании деятельности по структурному реформированию оборонного промышленного комплекса Российской Федерации", направленный на закрепление механизмов государственного регулирования конверсии оборонной промышленности.
Законопроектом предусмотрено образование целевого бюджетного Государственного фонда реструктуризации и конверсии оборонной промышленности, заменяющего Государственный фонд конверсии.
Аналитики Министерства Российской Федерации по атомной энергии выделяют и следующим образом характеризуют этапы конверсии атомной отрасли.
Первый этап (1988-1991 г.г.) - этап становления конверсионного развития отрасли. На этом этапе была сформулирована концепция конверсии, разработаны основные направления конверсионной деятельности.
Для формирования конверсионных программ использовался программно-целевой подход, то есть в целевой программе должен отслеживаться весь жизненный цикл создания конечного продукта: маркетинг - НИР - ОКР - создание экспериментальных и опытных производств - создание серийных производств - выпуск и реализация продукции.
На этом этапе конверсии приоритетно развивались следующие программы:
<Машиностроение для АПК>; <Товары народного потребления>; <Медицинская техника>; <Вычислительная техника>.
Одновременно закладывались и формировались новые направления конверсии (микроэлектроника, перспективные материалы, реакторы повышенной безопасности). Проводились поисковые и обосновывающие НИОКР по выбранным направлениям конверсии.
Финансирование работ осуществлялось из средств Федерального бюджета. Капитальные вложения были направлены, в основном, на создание производственных мощностей машиностроения для АПК.
Продукция этого периода была представлена продукцией для АПК, товарами народного потребления (в основном, аудио-, видеоаппаратурой, телевизорами, персональными компьютерами, собранными из импортных запчастей).
Этот этап, в сравнении с последующими этапами, выделяется значительной эффективностью произведенных затрат (коэффициент эффективности использования затрат = 2,57) и реальным использованием для выпуска продукции введенных производственных мощностей (коэффициент использования введенных мощностей = 0,94).
На предприятиях Минатома России за этот период было создано 14-16 тыс. рабочих мест.
Однако конверсионные работы на данном этапе были ориентированы, в основном, не на свойственные Минатому России наукоемкие технологии, а на так называемым "отверточные" технологии.
В результате конверсионная продукция отрасли не смогли конкурировать с быстро заполнившими российский рынок аналогичными товарами зарубежных фирм. Была резко снижена актуальность выбранных направлений конверсии, что привело к необходимости значительной корректировки направлений конверсионной деятельности предприятий отрасли.
Были пересмотрены приоритеты конверсионной деятельности: <Оборудование для ТЭК>, <Медицинская техника>, <Микроэлектроника>, <Перспективные материалы>, <Оборудование для АПК>.
Второй этап (1992-1995 г.г.) - этап завершения обосновывающих НИОКР, позволивших выделить ключевые конверсионные работы.
Началось создание производственных мощностей по новым конверсионным направлениям. Все это происходило на общем фоне резкого сокращения государственного оборонного заказа и финансирования отраслевой науки.
Данный этап характеризуется падением объемов выпуска и реализации характерной для предыдущего этапа продукции и ростом объемов наукоемкой продукции таких конверсионных программ, как "Перспективные материалы", "Микроэлектроника", "Минатом для ТЭК России".
Финансирование конверсионных проектов велось, в основном, за счет льготного государственного кредита и собственных средств предприятий.
Эффективность использования совокупных затрат относительно высока (коэффициент эффективности = 1,87).
Коэффициент использования введенных мощностей = 0,21.
Количество созданных рабочих мест за период 1992-1995 гг. - 5 тыс. мест.
Третий этап (1996-1997 г.г.) характерен резким сокращением ГОЗ и объемов финансирования конверсионных работ.
Финансирование конверсионных работ производилось за счет средств от продажи низкообогащенного урана (НОУ), централизованных средств, собственных средств предприятий.
Произведена корректировка конверсионных направлений и их приоритетов: <Кремний>, < Оборудование для ТЭК, в. т. для АЭС>, <Транспорт>, <Медицинская техника>, <Оборудование для АПК>.
Основной объем выпуска продукции этого этапа (66 % от совокупного выпуска продукции) обеспечивали направления: "Оборудование для ТЭК", "Микроэлектроника", "Перспективные материалы".
На данном этапе снизилась эффективность использования совокупных затрат (коэффициент эффективности = 0,36). Коэффициент использования введенных мощностей = 0,53.Количество созданных рабочих мест за период 1996-1 997 гг. - 1,5 тыс. мест.
Снижение эффективности использования совокупных затрат на втором и третьем этапах конверсии определялось несколькими причинами.
Во-первых, переориентация на наукоемкие конверсионные направления работ существенно повысила стоимость проектов, с одной стороны, а резко снизившиеся объемы финансирования работ и задержки в финансировании, с другой стороны, увеличивали период создания конверсионных производств, количество незавершенных конверсионных проектов.
Во-вторых, отсутствие жесткого конкурсного отбора проектов привело к ситуации, когда целый ряд финансируемых конверсионных проектов не был направлен на решение стратегических задач отрасли, не был ориентирован на ее научно-технический потенциал и не обеспечивал в полной мере создание стабильных рабочих мест для сотрудников, выводимых с выполнения Государственного оборонного заказа.
В рамках программ "Структурная перестройка производства и экономики Министерства Российской Федерации по атомной энергии в 1993-1995 гг." и "Развитие Министерства Российской Федерации по атомной энергии в 1995-1997 гг." проводилась реструктуризация атомной отрасли и, прежде всего, ядерно-оружейного комплекса (ЯОК). Численность работников ЯОК сократилась вдвое, объем государственного оборонного заказа относительно 1990 г.
составил 15 %, доля оборонной продукции в общем объеме выпуска продукции отрасли стала равной примерно 7 % (в 1990 г. - 36 %). Было прекращено производство высокообогащенного урана; выведены из эксплуатации 10 промышленных реакторов по наработке оружейного плутония, а также запрещены натурные ядерные испытания.
В отрасли было создано крупное государственное предприятие "Росэнергоатом". На базе главных управлений Министерства образованы акционерные общества и компании: "ТВЭЛ", "Атомредметзолото", "Спецстройматериалы", "Атомстрой", "Спецатоммонтаж", "Атомпром", "Техснабэкспорт", "Прогресс", "Оборонпромкомплекс", "Атомпромресурсы", "Зарубежатомэнергострой", "Каримос", "Карат", "Полянка". Акционировано 157 предприятий и организаций (47 % от общего числа предприятий отрасли).
Значительная стр. основных производственных фондов отрасли, связанная с радиационно опасным производством, не может быть перепрофилирована или приватизирована с привлечением внешних инвесторов. Кроме того, в состав отрасли входят 10 закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), где все проблемы отрасли наиболее обострены.
Опыт проведения конверсии в период 1989-1997 г.г. показал ее недостаточную эффективность ввиду того, что конверсия предприятий осуществлялась в отрыве от проводимых структурных преобразований основных производств отрасли (реструктуризации).
Четвертый этап (1998-2000 г.г.) - этап совершенствования структуры атомной промышленности, разработки и производства наукоемкой и конкурентоспособной конверсионной продукции.
В 1998-1999 гг. с целью повышения эффективности реформирования атомной промышленности была образована новая структурная единица Минатома России - Департамент конверсии атомной промышленности (ДКАП).
Основные направления деятельности (ДКАП):
n осуществление руководства и государственного регулирования деятельностью предприятий по вопросам реструктуризации и конверсии;
n развитие новых наукоемких и стратегически значимых направлений научно- производственной деятельности атомной промышленности для ключевых отраслей экономики страны;
n совместно с Департаментом социальной политики, производственных отношений и кадров проведение государственной политики в области создания рабочих мест в ЗАТО и содействие реализации программ занятости в ЗАТО;
n сохранение и эффективное использование производственного, кадрового и инновационного потенциалов для модернизации и технического перевооружения производственных мощностей предприятий в интересах обеспечения высоких технико-экономических показателей реализуемых проектов;
n содействие в создании и развитии производства импортозамещающей, конкурентоспособной продукции, продукции, не имеющей зарубежных аналогов, новых технологических процессов и современных товаров народного потребления;
n формирование централизованных средств конверсии, внебюджетных и иных фондов, обеспечение рационального использования финансовых средств из бюджета Российской Федерации и внебюджетных фондов Министерства, предоставляемых на возвратной и платной основе, привлечение стратегических инвесторов;
n подготовка предложений по необходимым объемам финансирования (годовым и перспективным) программ конверсии и реструктуризации;
n обеспечение выполнения программ реструктуризации и конверсии предприятий;
n обеспечение координационной работы в области маркетинга продукции предприятий отрасли, выпускаемой в рамках реализуемых конверсионных проектов;
n обеспечение взаимодействия с Отраслевым советом по выставочно-ярмарочной деятельности и маркетингу, привлечение предприятий и организаций Министерства к участию в выставках, ярмарках, конференциях, семинарах, симпозиумах по вопросам конверсии и реструктуризации;
n содействие в проведении международного сотрудничества по вопросам конверсии и реструктуризации.
Развитие направлений конверсии происходило в соответствии с балансом консолидированных ресурсов и задач Минатома России:>Кремний>, <Оборудование для ТЭК>, <Электрооборудование>, <Микроэлектроника>, <Медицинская техника>, Прочие.
Основными источниками финансирования конверсии являлись Целевой бюджетный фонд (ЦБФ), централизованные средства конверсии (ЦСК), собственные средства предприятий.
Основной объем выпуска продукции IV этапа (60 % от совокупного выпуска продукции) обеспечивали три направления: "Микроэлектроника", "Оборудование для ТЭК", "Прочие". В целях повышения эффективности конверсии заявочные кампании в 1999-2000 гг. проводились Минатомом России на основе конкурсного отбора конверсионных проектов.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 г. № 1081 в рамках "Федеральной целевой программы реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998-2000 годы" была разработана подпрограмма "Реструктуризация и конверсия предприятий атомной промышленности (ядерного оружейного комплекса) в 1998-2000 годах" (далее - подпрограмма). Федеральная целевая программа реструктуризации и конверсии оборонной промышленности на 1998-2000 годы была утверждена Постановлением Правительства № 625 от 24 июня 1998 года.
Основная цель подпрограммы "Реструктуризация и конверсия предприятий атомной промышленности (ядерного оружейного комплекса) в 1998-2000 годах" - "совершенствование организационной и производственно-технологической структуры атомной промышленности в условиях сокращения ядерных вооружений и запрещения ядерных испытаний, а также реорганизация разработки и серийного производства наукоемкой и конкурентоспособной продукции для обеспечения безопасности атомной энергетики и удовлетворения потребности народного хозяйства с сохранением на этой основе научно-технического, производственного и кадрового потенциала отрасли".
Проводимые в обеспечение поставленных задач мероприятия должны были охватить все входящие в отрасль комплексы:
Ядерно-оружейный комплекс,
Ядерно-энергетический комплекс (производство ТВЭЛ и АЭС),
Комплекс фундаментальных научных исследований,
Горнодобывающая (урановая) подотрасль,
Комплекс атомного машино- и приборостроения,
Строительно-монтажная индустрия.[12]
От реализации программы ожидалось, в том числе, создание рабочих мест для трудоустройства до 14 тысяч работников, высвобождаемых с государственного оборонного заказа, и выпуск продукции народнохозяйственного назначения и товаров народного потребления на сумму 7014,8 млн. рублей (в ценах 2000 г.). Но эта программа не была выполнена в полном объеме по той же причине - неполного ее финансирования.
Вместе с тем на предприятиях Минатома России есть положительные примеры осуществления проектов конверсии. В Государственном научном центре "Научно-исследовательский институт атомных реакторов" (НИИАР) введены мощности по производству изотопа иода-131, и уже произведена отгрузка продукции на экспорт в Германию. В Научно-исследовательском институте приборов (НИИП) подготовлены к вводу мощности по выпуску 18 тонн монокристаллического кремния и 600 тысяч пластин из него. На госпредприятии "Красная звезда" введена мощность по выпуску ионных имплантеров для производства изделий микроэлектроники.
В ЗАТО г. Трехгорный, одном из 10 закрытых административно-территориальных образований Минатома Российской Федерации в 1997 го ду сформирована и реализуется пионерная программа развития закрытого административно-территориального образования - города Трехгорного Челябинской области.
Программа на 2001-2004 годы разработана в соответствии с требованиями Федерального Закона < О федеральном бюджете на 2001 год>, принятым Государственной Думой 14.12.2000г.
В соответствии со статьей 49 данного Закона Правительство Российской Федерации по представлению глав администраций закрытых административно - территориальных образований утверждает программы развития закрытых административно - территориальных образований.
На финансирование программ развития закрытых административно - территориальных образований. в 2001 году из федерального бюджета было выделено в виде субвенций бюджетам закрытых административно - территориальных образований 1 500 000,0 тыс. рублей.
В Постановлении Правительства Российской Федерации <О программах развития закрытых административно-территориальных образований на 2001-2004 годы> от 7сентября 2001 года №666 утвержден ряд программ развития ЗАТО, в их числе новая Программа развития закрытого административного образования Трехгорный (Челябинская область) на 2001-2004 годы.
Признанию и закреплению позитивного финансово-экономического опыта ЗАТО г. Трехгорный по привлечению для финансирования программ дополнительных доходов бюджета ЗАТО, а также средств заинтересованных организаций на федеральном уровне предшествовала пионерная работа по привлечению заинтересованных возможностями льготного налогообложения в ЗАТО организаций, поиску и формированию на основе собственных конверсионных возможностей инновативных инвестиционных проектов, составляющих финансово-экономическое ядро программы ЗАТО. В рамках этих проектов создан материал для покрытия купола храма Христа Спасителя в Москве, который изготовлен на отпочковавшемся от градообразующего предприятия ЗАТО г. Трехгорный Приборостроительного завода по особой технологии, с гарантией качества на50лет, производятся
нагреватели, инкубаторы, различная фурнитура для окон, стеклопакеты, пластиковые трубы, отбеливатели, лекарства и т.д.
Все это и есть конверсионные изделия, которые используется в повседневном быту.
Производство гражданской продукции требует массового производства, с минимальными затратами, чтобы товар был высококачественным и дешевым и, следовательно, конкурентоспособным. Это, свою очередь, требует диверсификации монопродуктового производства градообразующих предприятий ЗАТО Минатома России и его реструктуризации в форму небольших и мобильных фирм, адекватно реагирующих на циклы рыночной конъюнктуры потребительских товаров и услуг. Отсюда следует для таких фирм необходимость корпоративной формы собственности, акционерного капитала, программно-целевых оргструктур управления, соответственно, современного персонала, адекватных требованиям рыночной конкуренции.
Многоотраслевая диверсификация конверсионного производства порождает множество, точнее, десятки различных продуктов, проектная форма управления которыми должна быть интегрирована в рамках единой для одного ЗАТО целевой программы. В свою очередь, целевая программа , интегрирующая десятки конверсионных (инновативных и в то же время инвестиционных) проектов, имеет социальный характер, поскольку нацелена на решение сложнейших социальных проблем ЗАТО. Эти проблемы возникают в связи с общей проблемой адаптации экономики ЗАТО к условиям рыночной экономики, и, весьма вероятно, к интеграции населения ЗАТО в гражданское общество будущей России, следовательно, к открытию, хотя бы части атомных городов.
5. Государственный статус и законодательная база финансирования ЗАТО в период 1992 - 2001г.г.
Новейшая история ЗАТО Минатома России начинается с 1992 года. В этом году Президент России подписал Закон РФ <О закрытом административно-территориальном образовании", а ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ постановил вести его в действие, за исключением статьи 5, которая вводилась в действие с 1 января 1993 года.
Закон о ЗАТО давал новые права органам местного самоуправления закрытого административно - территориального образования с учетом законодательства о местном самоуправлении: в случае, когда органами местного самоуправления закрытого административно - территориального образования являлись поселковый Совет народных депутатов и поселковая администрация, они наделялись правами городского Совета народных. Местная администрация закрытого административно - территориального образования получила право выступать заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия предприятий, учреждений и организаций.
Закон в статье 5 предоставлял новые, неизвестные ранее возможности привлечения финансовых ресурсов в ЗАТО Минатома на основе льготного налогообложения. Приведем ее полностью: <Статья 5. Формирование бюджета закрытого административно - территориального образования. Формирование бюджета закрытого административно - территориального образования осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, с учетом следующих особенностей:
в доходы бюджета закрытого административно - территориального образования зачисляются все налоги и другие поступления с его территории;
дефицит бюджета закрытого административно - территориального образования покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемой Правительством Российской Федерации.
При утверждении федерального бюджета Верховный Совет Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации принимает решение о перераспределении планируемого превышения доходов бюджета закрытого административно - территориального образования над его расходами с учетом установленной для данного образования бюджетной обеспеченности населения. Средства превышения доходов бюджета над его расходами направляются на финансирование государственных и региональных программ.
Перераспределению не подлежат средства превышения доходов бюджета над его расходами, полученные дополнительно в ходе исполнения бюджета в результате перевыполнения доходов или экономим к расходах.
2. Осуществление в закрытом административно-территориальном образовании за счет ассигнований из федерального бюджета строительства предприятий и (или) объектов, а также их реконструкции с сохранением оборонной направленности производств влечет за собой обязательность отчисления части ассигнований органам местного самоуправления.
Средства в размере не менее 10 процентов от затрат на производственное строительство, сверх предусмотренных в соответствии с действующими нормативами в сводных сметных затратах единовременно либо частями по срокам строительства направляются в распоряжение органов местного самоуправления на социально-экономическое развитие соответствующей территории.
3. При финансировании государственного заказа предприятий и (или) объектов производятся отчисления во внебюджетные фонды органов местного самоуправления закрытого административно - территориального образования, формируемые для дополнительных ассигнований на программы в области экологии и охраны здоровья населения, в размере 1 процента от объема>.
Министерство финансов РФ относит к офшорным зонам 20 из 38 российских ЗАТО (среди них 10 ЗАТО Минатома, в том числе - г.Саров (бывший Арзамас-16), г.Снежинск (бывший Челябинск-70), г.Трехгорный (бывший Златоуст-36) и другие. Предоставление налоговых льгот ЗАТО Минатома должно было простимулировать деловую активность на бывших секретных предприятиях ядерно-оружейного комплекса страны и объектах Минобороны России. Однако не везде и не всегда получилось так, как рассчитывали органы законодательной и исполнительной власти. Многие зарегистрированные в ЗАТО компании платили льготные налоги в бюджеты муниципальных образований ЗАТО, но не спешили инвестировать сэкономленные деньги в развитие этих городов и давать работу местным жителям.Также не все администрации ЗАТО экономически рационально использовали дополнительные за счет льготного налогообложения доходы местных бюджетов.
Исключение среди ЗАТО Минатома РФ составили г.Трехгорнный Челябинской и г.Лесной Свердловской областей Урала.
По оценкам Министерства по налогам и сборам, размеры льготы иногда в 612 раз превышали сбор налогов. В целом по России в январе-июне 1999 года в бюджеты ЗАТО поступило налогов и других платежей на сумму 6,1 млрд. рублей. В то же время размер налоговых льгот, предоставленных ЗАТО органами местного самоуправления, составил 16,5 млрд. рублей.
Правительство Российской Федерации решило внести в бюджет-2000 статью, согласно которой ЗАТО может предоставлять льготы лишь по тем налогам, которые не зачисляются в федеральный бюджет. Предложение Правительства нашло отражение в статье58 Федерального закона <О ФЕДЕРАЛЬНОМ БЮДЖЕТЕ НА 2000 ГОД>, (Принят Государственной Думой 3 декабря 1999 года Одобрен Советом Федерации 22 декабря 1999 года ).
Приведем ее содержание:
Статья 58. Приостановить на 2000 год действие абзаца второго пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-I "О закрытом административно-территориальном образовании", а также действие пункта 1 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации для органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований, за исключением закрытых административно-территориальных образований, на территориях которых расположены федеральные ядерные центры.
Установить, что в 2000 году все налоги и сборы в той их части, которые в соответствии со статьями 10, 11 и 16 настоящего Федерального закона подлежат зачислению в федеральный бюджет, вносятся предприятиями и рганизациями, зарегистрированными в закрытых административно-территориальных образованиях, в федеральный бюджет, за исключением закрытых административно-территориальных образований, на территории которых расположены федеральные ядерные центры; налоги и сборы, зачисляемые в федеральные и территориальные целевые бюджетные и внебюджетные фонды, поступающие с территорий закрытых административно-территориальных образований, зачисляются в эти фонды в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.
Ограничить общую сумму средств, оставляемых в распоряжении юридических лиц в результате применения дополнительных льгот по налогам и сборам и уплаты обязательных отчислений, установленных в качестве условий предоставления дополнительных льгот решениями органов местного самоуправления закрытых административно-территориальных образований, на территориях которых расположены федеральные ядерные центры, величиной 50 процентов от сумм, начисленных по налогам и сборам в соответствующем отчетном периоде без применения льгот, при этом льготы по акцизам на подакцизные товары не предоставляются.
Ограничить в 2000 году общую сумму льгот, предоставленных закрытыми административно-территориальными образованиями, на территории которых расположены федеральные ядерные центры, величиной 2,0 млрд. рублей.
Установить, что дополнительные налоговые льготы, предусмотренные абзацем третьим пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-I "О закрытом административно-территориальном юбразовании> в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации только в части налогов и сборов, зачисляемых в доходы бюджетов закрытых административно-территориальных образований и города Байконура с учетом частей первой и второй настоящей статьи.
Выделить дополнительно из федерального бюджета средства в сумме 2,0 млрд. рублей на финансирование программ по развитию закрытых административно-территориальных образований Министерства Российской Федерации по атомной энергии и до 0,6 млрд. рублей закрытых административно-территориальных образований Министерства обороны Российской Федерации...>.
В Федеральном Законе <О Федеральном бюджете на 2001 год> ситуация по льготному налогообложению ЗАТО еще более ужесточается:.
Статья 52. Приостановить до 31 декабря 2001 года действие абзаца второго пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно - территориальном образовании", абзаца второго пункта 1, пункта 3 статьи 142 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года N 1759-1 "О дорожных фондах в Российской Федерации."
Установить, что в 2001 году поступающие с территорий закрытых административно - территориальных образований доходы от уплаты федеральных налогов и сборов в части, определенной статьями 9, 10 и 11 настоящего Федерального закона, зачисляются в доходы федерального бюджета, в остальной части - в доходы бюджетов закрытых административно - территориальных образований. Доходы от уплаты налога на пользователей автомобильных дорог, собираемого на территориях закрытых административно - территориальных образований, в полном объеме зачисляются в бюджеты закрытых административно - территориальных образований. Доходы от уплаты региональных и местных налогов и сборов, собираемых на территориях закрытых административно - территориальных образований, в полном объеме зачисляются в бюджеты закрытых административно - территориальных образований.
Установить, что дополнительные налоговые льготы, предусмотренные абзацем третьим пункта 1 статьи 5 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно - территориальном образовании", предоставляются по региональным и местным налогам и сборам, зачисляемым в доходы бюджетов закрытых административно - территориальных образований, с учетом положений частей первой и второй настоящей статьи. По федеральным налогам органами местного самоуправления закрытых административно - территориальных образований дополнительные льготы предоставляются только по налогу на прибыль в части ставок и в пределах сумм, исчисляемых и уплачиваемых в доходы бюджетов закрытых административно - территориальных образований>.
Таким образом, в 1999-2001г.г. начинается новая фаза эволюции законодательной базы финансирования ЗАТО Минатома. Реакция федеральных властей на кратное увеличение разрыва между поступлениями в бюджеты ЗАТО и размером налоговых льгот, зарегистрированным в ЗАТО компаниям фактически лишает все ЗАТО льготного налогообложения.
6.Международные и российские офшоры как финансово-экономические механизмы стабилизации депрессивных территорий.
Международный офшорный бизнес начал бурно развиваться с начала 80х годов XX века. Немногочисленная литература по офшорному бизнесу может быть квалифицирована как описательная, справочно-информационная, консультационная, криминально обличительная и криминально профессиональная. Научно-аналитическая литература по офшорному бизнесу выходит главным образом на Западе. Проблемы международного офшорного бизнеса освещаются в западных финансовых изданиях, например, в английских
"Offshore Investments", "Offshore Finance Yearbook", "Offshore Financial Review", "Offshore Adviser" - приложение к
"Financial Times", а также в Internet .
Различные точки зрения на феномен офшоров проистекают сегодня не столько из различия научных позиций и экономических концепций анализа этого феномена мировой экономики, сколько из принципиальных интересов участников офшорного бизнеса. Есть его сторонники в России и в странах мирового сообщества, оценившие практические выгоды включения в офшорный бизнес и тем самым, в процесс глобализации мировой экономики. Есть его противники, теряющие свою выгоду там, где офшорный бизнес её находит. В целом, международный офшорный бизнес как порождение глобализации противоречив, как и сама глобализация. Он наносит финансово-экономический ущерб крупным и развивающимся странам с высоким налогообложением, уводя из них мировые финансовые потоки. Он приносит обогащение мелким островным государствам, привлекая к ним мировые финансовые потоки и транснациональному, подлинно космополитическому капиталу, чуждому любых, в том числе национальных экономических интересов, помимо своих собственных. Само слово <офшор> (off shore - за берегом) появилось около 40 лет тому назад в США, когда одна финансовая организация в целях ухода от контроля со стороны налоговых органов переместила свой бизнес в страну с более благоприятным налоговым климатом. Сегодня термин <офшор> обозначает, с одной стороны, создание фирмы, банка, корпорации вне страны постоянного пребывания (off shore, т.е.
< за берегом> этой страны) лиц и организаций, начинающих офшорный бизнес. с другой стороны, в том, что пользователи офшоров действуют за пределами страны регистрации, представляющей собой небольшое островное государство, имеющее международную юрисдикцию. [13]
Финансово-экономический смысл офшорного бизнеса складывается из нескольких компонентов: отсутствие налогов или низкие налоговые ставки на получаемую прибыль; мягкий административный контроль за деятельностью компаний и невысокие требования, предъявляемые к финансовой отчетности; конфиденциальность сведений о владельцах компаний; упрощенная процедура регистрации и небольшие расходы на создание и содержание компаний.
Конкурентоспособность офшорного бизнеса характеризуют прогнозы и оценки количественного роста офшорного бизнеса: к концу 2001г. количество офшорных компаний достигнет полумиллиона.[14] Налоговое и корпоративное законодательство офшорных юрисдикций позволяет иностранным пользователям защищать свои активы от конфискации, снижать налоги на получаемую прибыль, обеспечивать конфиденциальность деловых операций и ряд других преимуществ. Все компании, пользующиеся налоговыми льготами, можно разбить на две группы (Сердинов Э.М.): классические офшорные компании, расположенные на островах, и нерезидентные компании, расположенные на континенте. Часто эти группы объединяют в одно целое и все компании, пользующиеся налоговыми льготами, называют офшорами или налоговыми гаванями.
Слабым моментом данной категории компаний является их ярко выраженный офшорный характер. Поскольку использование офшоров дает возможность их владельцам частично или полностью уходить от уплаты налогов по месту нахождения материнской Компании, правительства ряда стран, пытаясь хоть как-то противостоять данному процессу, принимают различные меры по предотвращению утечки капитала. В ряде случаев владельцы офшорных компаний сталкиваются с определенными трудностями при открытии банковских счетов, получении кредитов и поиске деловых партнеров.
Нерезидентные (континентальные) компании, как правило, пользуются более высоким авторитетом в международном бизнесе. Наличие банковских счетов в престижных банках открывает им более свободный доступ в мировое банковское сообщество. Создание компаний в таких юрисдикциях как Швейцария или Люксембург дают реальную возможность выхода на постоянно расширяющийся европейский рынок.
Вместе с тем к нерезидентным компаниям предъявляются повышенные требования в плане предоставления ежегодной финансовой отчетности и аудиторской проверки. Сведения о владельцах и директорах поступают в государственный реестр, к которому имеет доступ широкий крут лиц. Таким образом, нерезидентные компании являются более прозрачными по сравнению с офшорными компаниями. По оценкам западных экономистов, в ближайшие несколько лет следует ожидать дальнейший рост офшорного сектора в объеме примерно 10% в год. Для этого имеются определенные объективные предпосылки, основными из которых являются следующие:
создание в ряде стран современных финансовых центров офшорных услуг, способных удовлетворить потребности самых взыскательных клиентов;
наличие в развитых капиталистических странах большого числа работающих специалистов из третьих стран, которые заинтересованы в надежном и эффективном использовании заработанных средств;
последствия развала СССР и негативные результаты демократических преобразований и экономических реформ в России, которые способствовали вывозу за границу значительного капитала;
тяжелое налоговое бремя в ряде развивающихся стран и в государствах с трансформируемой экономикой, вынуждающее налогоплательщиков искать альтернативные возможности для сохранения получаемой прибыли;
последствия финансового кризиса 1998 года в Юго-Восточной Азии, который привел к политической и экономической нестабильности в ряде стран региона, и как результат стремление владельцев многих местных компаний изменить, с целью уменьшения рисков, права владения имуществом и переместить сферу деятельности в офшорную зону.
· В связи с происходящими в Европе процессами, направленны ми на ограничение деятельности нерезидентных компаний, центр международного офшорного бизнеса, по-видимому, будет постепенно дрейфовать в направлении независимых территорий, расположенных в зоне Карибского бассейна, в Тихоокеанском регионе и в Юго-Восточной Азии.
Владельцы офшорных компаний уделяют все большее внимание таким факторам как политическая и экономическая стабильность юрисдикции, минимальный контроль со стороны правительства, свободный вывоз полученной прибыли, квалификация местных кадров, быстрота и качество обслуживания, наличие современных средств связи, высокая репутация страны, наличие международных соглашений об избежании двойного налогообложения и др.
Современный офшорный бизнес концентрируется в офшорных финансовых центрах, ведущих международные финансовые операции. В 1997г. их количество достигало 69, ежегодный оборот приблизился к 4трлн. долл. США, доля активов составляла больше половины международных финансовых операций.
Рассмотрим характеристику и оценку офшорного бизнеса с точки зрения крупнейшей европейской международной компании, больше 20 лет работающей в этой сфере - International Company Services Limited (ICSL). ICSL работает на мировом рынке корпоративных услуг с 1977 года и представляет собой международную группу компаний, практикующую в сфере офшорного бизнеса. Она имеет отделения в Великобритании, на острове Мэн, в Ирландии, Гибралтаре, Португалии, Греции, Гонконге, Южной Африке, США, на островах Терке и Кайкос, в Польше, России и других странах. Основные виды деятельности ICSL - это консультации по вопросам создания и функционирования корпоративных структур, регистрация и поддержка компаний различного профиля, открытие банковских счетов, бизнес-иммиграция и другие смежные вопросы. За 23 года при помощи ICSL зарегистрированы тысячи компаний для клиентов из разных стран.
1.Классификация офшорных компаний по методике ICSL
Все компании, имеющие те или иные налоговые льготы, можно подразделить на чисто офшорные и налогооблагаемые. Под офшорными ICSL понимает компании, освобожденные в стране регистрации_от каких-либо налогов и уплачивающие лишь фиксированные государственные пошлины, не зависящие от размера дохода или прибыли. Такие компании можно зарегистрировать как в Европе (Гибралтар, острова Мэн, Гернси и Джерси), так и в карибском или тихоокеанском бассейне (Антигуа, Багамы, Белиз, Британские Виргинские и Каймановы острова, Невис, Панама, Сент-Винсент, острова Терке и Кайкос и др.).
Налогооблагаемые компании подлежат обложению_налогом на доход или прибыль в стране инкорпорации. Однако, законодательство ряда стран содержит возможность льготного налогообложения компаний при соблюдении ими определенных условий, например, при ведении деятельности исключительно за пределами страны регистрации. Такие компании резко отличаются как по стоимости, так и по предъявляемым к ним требованиям (например, о выплате акционерного капитала, наличии резидентных директоров и секретаря, ставкам применяемых налогов и т.д.). Наименее затратны здесь кипрские компании, наиболее дороги - лихтенштейнские и швейцарские.
2.Возможность регистрации офшорных компаний.
Законодательство ряда европейских стран (например, Гибралтар, Островов Мэн, Гернси и Джерси), так и стран карибского и тихоокеанского бассейнов (например, Антигуа, Багамы, Белиз, Британские Виргинские и Каймановы острова, Невис, Панама, Сент-Винсент, острова Терке и Кайкос и др.) допускает возможность регистрации офшорных компаний. Налоговые льготы предоставляются государством на основе соответствующих законодательных актов. Например, в Белизе это Закон о международных деловых компаниях (International Business Companies Act)
1990 года, в Гибралтаре - Закон о компаниях (Companies Ordinance Act) 1984 года, на острове Мэн, который является одной из старейших оффшорных территорий -Законы о компаниях (The Companies Acts) 1931-1993 годов и Закон о международном бизнесе (International Business Act) 1994 года.
Законодательство государства Терке и Кайкос, расположенного в карибском бассейне, содержит уникальную возможность: губернатор имеет право предоставить оффшорной компании гарантию освобождения от налогообложения в будущем на срок 20 лет. В комплект документов компаний, регистрируемых
International Company Services Limited на Терке и Кайкос, обязательно входит документ, содержащий эту гарантию.
3. Статусно-организационные и юридические условия ведения офшорного бизнеса. Основы налогообложения.
Большинство стран облагает налогом своих граждан и юридических лиц по их доходам, извлекаемым внутри этих стран. Соединенные Штаты Америки облагают своих налогоплательщиков налогом в соответствии с их всемирными доходами на основании гражданства (резидентства). Во многих странах и, в частности, в России индивидуал или компания является резидентом по отношению к местному закону там, где они "содержат зарегистрированный офис". С этой точки зрения они и облагаются налогом на основании своих всемирных доходов.
Что делает компанию резидентной в стране? Этот вопрос впервые получил рассмотрение в английском суде в XIX веке. Полезно проследить историю развития этого вопроса, так как английской законодательной системе следует ряд офшорных территорий и в настоящее время.
Английский суд решил, что компания будет считаться резидентной там, где она будет содержать зарегистрированный офис и откуда она будет централизованно управляться и контролироваться ее директорами, проживающими в этой же стране.
Этот принцип предусматривает возможность двух вариантов:
a. Компания может быть зарегистрирована в оффшорной зоне, как, например, ОСТРОВ МЭН, ГИБРАЛТАР, ИРЛАНДИЯ и т.д., и все же не быть резидентной внутри юрисдикции регистрации. При этом, если бизнес компании осуществляется за пределами страны регистрации, и никакой доход не извлекается внутри страны регистрации, такая компания не платит ни подоходные, ни иные корпоративные налоги. Такие компании называются нерезидентными, то есть ими владеют и управляют нерезиденты страны регистрации.
b. Компании могут иметь зарегистрированный офис в оффшорной зоне и управляться местными директорами, но принадлежать нерезидентам страны регистрации. Такие компании могут получить статус освобоженной от налогов резидентной компании при условии уплаты ежегодных пошлин.
Вывод из этого принципа применительно к резидентам России может быть сформулирован следующим образом: граждане России могут владеть компаниями (быть их акционерами), зарегистрированными в оффшорных зонах. При этом, если они сами управляют этими компаниями и не осуществляют свой бизнес внутри страны регистрации, то их компании полностью освобождаются от уплаты всех видов налогов страны регистрации. Если же компаниями, владельцами (акционерами) которых являются резиденты (граждане) России, управляют профессиональные директора-жители стран регистрации, то статус освобожденной от налогов резидентной компании также может быть получен (и эта практика очень широко применяется в настоящее время) при уплате ежегодных пошлин правительству стран регистрации оффшорных компаний. При этом размер пошлин не сравним с размером налогов, которые пришлось бы уплачивать, действуя как простая резидентная компания в стране регистрации.
Прежде всего, владельцами компании должны быть иностранцы, и компания не должна управляться, вести деятельность и извлекать прибыль с территории страны регистрации. Кроме того, компания должна иметь юридический адрес в стране регистрации, назначить секретаря и/или местного представителя, платить обязательные пошлины и взносы государству, а также сдавать предусмотренную законодательством отчетность.
3.Снижение налогообложения (возможности нулевого и льготного налогообложения для налогового планирования).
Офшорные компании широко используются во всем мире, прежде всего бизнесменами и компаниями стран с высоким уровнем налогообложения, как действенный инструмент налогового планирования. Наличие офшорной компании позволяет предпринимателю заключать контракты от ее имени и открывать один или несколько счетов в банках разных стран.
При этом страна банка и страна регистрации никак не связаны друг с другом. Использование компаний с нулевым или льготным налогообложением и их банковских счетов позволяет существенно снизить налогообложение в стране реального ведения деятельности, например, при заключении внешнеторговых контрактов или использовании соглашений об избежании двойного налогообложения. В ряде государств - как правило, это бывшие британские колонии и зависимые территории, - существует закон о полном освобождении от налогообложения иди льготном налогообложении компаний при соблюдении ими ряда условий.
4.Закрытие (конфиденциальность) информации о реальных владельцах, как самой компании, так и средств на ее банковских счетах.
Поскольку компания может владеть движимым и недвижимым имуществом и акциями других компаний, то при помощи нескольких компаний физические лица могут получить возможность реально владеть крупными активами при полной конфиденциальности информации. Это существенно, особенно если компании зарегистрированы в странах, позволяющих выпускать акции на предъявителя, или если используются номинальные держатели акций, владеющие ими в интересах реальных хозяев активов.
В российских условиях конфиденциальность информации владельцах и структуре компании исключительно важна. Конфиденциальность может сама по себе стать достаточной причиной для регистрации компании за рубежом. Для достижения анонимности могут быть использованы различные методы: от акций на предъявителя или траста до создания многоуровневой структуры дочерних компаний.
В каждой стране существует государственньй_реестр, в который вносятся данные о всех зарегистрированных компаниях. Реестр обшедоступен и любое лицо может получить информацию о любой зарегистрированной компании. Однако, перечень информации, содержащейся в реестре, различен в разных странах. С точки зрения конфиденциальности наибольшие возможности предоставляют, безусловно, государства Карибского и тихоокеанского бассейна. В реестрах этих стран не содержится информация о директорах и владельцах компании.
Более того, законодательство допускает выпуск не только именных акций, но и акций на предъявителя. К ежегодной отчетности и предоставлению в государственные органы какой-либо бухгалтерской" или финансовой информации предъявляются минимальные требования.
5.Условия регистрации компаний в офшорных зонах.
Регистрируемые компании должны удовлетворять ряду условии. Прежде всего, компания должна принадлежать нерезидентам страны регистрации и не должна вести деятельность и извлекать доход на ее территории. Помимо этих основных условий существуют и другие требования. Обычно компания должна иметь зарегистрированный офис в стране регистрации, секретаря, а в ряде стран - местного агента-представителя, сдавать предусмотренную законодательством отчетность, а в некоторых странах проходить аудиторские проверки, своевременно вносить обязательные ежегодные платежи и т.д. При соблюдении этих условий компания может быть освобождена в стране регистрации от уплаты налогов на доход (или прибыль), на прирост капитала,, на дивиденды, на наследование и дарение и других аналогичных налогов. Вместо этого компания обязана ежегодно вносить фиксированные государственные пошлины и платежи, не зависящие от размера дохода и иных результатов деятельности .
Способы экономически легитимного использования офшорных компаний, известные в настоящее время, укрупненно группируют следующим образом[15]
1.Международная торговля. Международные торговые компании имеют большие возможности экономии на налогах. Если офшорная компания покупает товар в одной стране, а затем продает его в другую страну, то прибыль от сделки накапливается в офшорной компании, свободной от налогообложения в офшорном центре.
Схема использования офшоров торговыми компаниями Европейского Союза :
1.остров Мэн, и остров Мадейра могут обеспечить регистрацию НДС, что является обязательным условием проведения трехсторонних сделок между 15 странами - участницами Евросоюза.
2. если компания острова Мэн хочет получить товар из Франции для продажи в Германии, она должна сообщить французской компании свой регистрационный номер плательщика НДС, чтобы выставить нулевую ставку налога в счете-фактуре.
3.компания ост рова Мэн получает номер плательщика НДС немецкой компании, чтобы она могла указать нулевую ставку в счете-фактуре.
Схема экономии за счет оптовых закупок через офшор:
группа покупает лес в Канаде для продажи в странах ЕС, например, в Бельгию. Она проводит торговую операцию через компанию, учрежденную на Нормандских островах, которая продает лес в головной офис компании в Бельгии для дальнейшего распространения в странах ЕС. Лес поставляется прямо из Канады в Бельгию.
Схема экономии на сделках по экспорту через комиссионную фирму, учрежденную в офшоре:
группа учреждает комиссионную фирму на Кипре, которая приобретает строительное оборудование и строительного проекта в Восточной Европе. Комиссионная фирма делает закупки у поставщиков в странах Восточной и Западной Европы, в также в США, товар доставляется прямо из страны-изготовителя в Восточную Европу. Прибыль накапливается в кипрской компании и увеличивается за счет договоров о двойном налогообложении, заключенных между Кипром и этими странами.
2. Международные инвестиции. Корпорации регулярно используют офшорные компании для создания портфельных инвестиций, состоящих из акций, облигаций, наличных средств и других инвестиционных инструментов. Наличный капитал, размещенный в офшорной компании, позволяет получить проценты за депозит, необлагаемые налогом. Офшорные компании используются и как личные холдинговые компании, которые распоряжаются инвестициями, сделанными на различных рынках и в разных странах.
Офшорные корпорации и трасты часто используются для управления инвестициями в дочерних и/или ассоциированных компаниях, открытых и закрытых компаниях и совместных предприятиях. Во многих случаях при росте капитала, являющемся результатом продажи тех или иных инвестиций, можно избежать налогообложения. При выплате дивидендов можно уменьшить налоги с выплаты дивидендов, используя компанию, учрежденную в юрисдикции с нулевым или низким налогообложением, имеющей договор о двойном налогообложении с соответствующим государством.
иностранные институциональные инвесторы и нерезидентные индийские концессии.
Инвестиции через офшорные фирмы для России используются для освобождения от уплаты таможенных пошлин при вкладе в уставный капитал. Схема такова: совместно с иностранным инвестором открывается кипрская фирму. Кипрская фирма создает СП с российской компанией, зарегистрированной на территориях РФ, где существуют льготы по уплате налогов в местные бюджеты. СП заключает договор о совместной деятельности с местной производственной фирмой или фабрикой, и оборудование устанавливается на территории этой фабрики, которая начинает работать и производить продукцию.
В договоре о совместной деятельности между фабрикой и СП указывается, что СП забирает 90% прибыли, а фабрика - 10%. Соответственно фабрика платит налоги только с 10% полученного дохода, а весь остальной доход поступает на расчетный счет СП. СП перечисляет полученную прибыль на счет Кипрской фирмы и не удерживает при этом налог у источника по ставке 15%, пользуясь преимуществом соглашения об устранении двойного налогообложения.
3.Владение собственностью и землей. Компании по найму. Владение недвижимостью и землей через офшорную обеспечивает многие налоговые преимущества, включая законную возможность избежать налога на прирост капитала, наследство и передачу собственности.
Если, например, офшорная компания владеет собственностью в Великобритании с целью инвестирования, а затем продает собственность третьей стороне, прирост капитала в результате сделки не будет облагаться таким налогом в Великобритании. Кроме того, путем правильного построения схемы и финансирования посредством взаимного займа офшорная компания может эффективно уменьшить любые налоги на доходы от аренды.
Считается, что использование офшорной компании, владеющей собственностью, часто дает большие преимущества при приобретении собственности за границей. Расходы при этом невелики по сравнению с преимуществами, которые можно получить.
Используя траст, который будет владеть акциями офшорной компании, можно получить дополнительные налоговые преимущества в стране клиента.
4.Интеллектуальная собственность, лицензирование и франчайзинг. Интеллектуальная собственность, включая компьютерное программное обеспечение, технические "ноу-хау", патенты, торговые знаки и авторские права, может находиться во владении или может быть передана офшорной компании. Офшорная компания может заключать лицензионные или франшизные договоры с компаниями, заинтересованными в использовании этих прав во всем мире. Доход от таких операций может поступать в офшорный центр. Налоги на лицензионные доходы уменьшаются за счет применения договоров о двойном налогообложении.
5.Смешанные предприятия и финансы. Некоторые крупнейшие многонациональные компании создают свои собственные офшорные компании-филиалы, занимающиеся смешиванием дивидендов, поступающих от других филиалов, для получения максимальных налоговых льгот. Офшорный филиал смешивает иностранные налоговые льготы с дивидендами из источника с низким налогообложением. Затем смешанный дивиденд выплачивается материнской компании, причем он имеет усредненную налоговую ставку.
В некоторых странах, характеризующихся политической и экономической нестабильностью, многие крупные корпорации стараются уменьшить риск, переводя собственность на активы и штаб-квартиры в офшорные центры. Люксембург, Багамы и Бермуды стали домом для многих компаний, решивших сменить центры своей деятельности.
Для осуществления функции межгруппового управления капиталом можно учредить офшорную финансовую компанию. Платеж процентов от компаний, входящих в группы, может облагаться налогами, но часто ставки этих налогов отличаются от обычных ставок налогов на корпорации. Выплата процентов будет вычитаться из налогообложения, так что платеж процентов офшорной финансовой компании может обеспечить экономию на налогах.
Для России один из классических примеров использования иностранных офшорных структур - это так называемое самофинансирование. Финансовые средства, выведенные за рубеж и оформленные на офшорные структуры, при необходимости возвращаются в Россию в виде кредита или инвестиций. Самофинансирование предоставляет владельцам иностранных офшорных компаний следующие значительные преимущества:
1. Возможность самостоятельно формировать условия кредита и процентные ставки в зависимости от целей и задач владельца.
2. Отнесение процентов по выплате кредита на себестоимость российской компанией, что позволяет ей снизить налоговые затраты.
3. Осуществление полного контроля за движением финансовых средств.
4. Перевод прибыли, полученной в результате использования финансовых средств, за рубеж на законном основании.
1. Возможность вывода на законном основании финансовых средств (кредита) за рубеж в случае возникновения в стране экономического кризиса, политической нестабильности и каких-либо других неблагоприятных ситуаций.
2. Офшорные компании нередко используются как стр. механизма и структуры для приобретения иностранных предприятий, международной реорганизации корпораций, вложений в недвижимость и других инвестиций, а также для других финансовых проектов.
6. Судоходные компании. С начала XX в. использование офшорных компаний для владения коммерческими судами и яхтами является важной функцией некоторых офшорных юрисдикции, например Панамы и Либерии.
Многие другие известные офшорные юрисдикции располагают современными организациями для регистрации судов и яхт, обеспечивающими недорогую регистрацию и освобождение от налогов доходов, получаемых от судоходства и чартерных операций. К этим юрисдикциям относятся острова Мэн, Мадейра, Джерси, Гибралтар, Кипр, Багамы, Белиз и Маврикий.
Юрисдикция с низким налогообложением часто используется для базирования судовых компаний с целью избежать налогообложения прибылей, заработанных от чартерной и другой дополнительной деятельности.
Так, не сение английского флага имеет свои преимущества, и получить их можно одновременно со значительными налоговыми льготами, регистрируя суда в британских портах приписки с низким налогообложением, таких, как Гибралтар и остров Мэн.
7.Доверительное управление собственностью и имущественными правами.
Траст - это юридический инструмент, позволяющий одному лицу, доверительному собственнику, распоряжаться, использовать и управлять собственностью и имущественными правами в интересах одного или нескольких лиц, бенефициариев .
Траст является одним из наиболее гибких юридических механизмов, он может применяться практически для любых целей, которые не являются незаконными и не противоречат государственной политике.
В создании траста обычно фигурируют три стороны.
Грантор (учредитель траста) - лицо, которое передает свое имущество в траст либо во время своей жизни, либо после своей смерти согласно своему завещанию.
Доверительный собственник (trustee) - это трастовая компания или физическое лицо, которому грантор поручает управлять трастовым имущест- 1 вом. Доверительный собственник обязан выполнять распоряжения, содержащиеся в трастовом документе.
Бенефициары, или выгодоприобретатели, - это лица, в пользу которых должны быть переданы трастовое имущество и доход от него согласно волеизъявлению грантора. Многие трасты имеют два типа бенефициаров:
те, в пользу которых распределяется доход от имущества, отданного в траст, и конечные бенефициары, которые получат имущество по истечении срока траста.
По закону юридическое право собственности на капитал траста переходит от учредителя траста к трасту. Контроль над капиталом передается доверительному собственнику на все время существования траста. Бенефициар получает только правовой титул, основанный на праве справедливости, на доход или капитал траста, как это будет установлено условиями трастовой декларации. Полномочия и обязанности доверительного собственника могут быть широкими и узкими в соответствии с трастовой декларацией, но должны соответствовать намерениям учредителя траста в отношении использования траста.
Учредитель траста может являться также и доверительным собственником или одним из доверительных собственников, но такая организация траста заставляет принимать строгие меры против ведения дел в своих интересах и ставит под вопрос правомочность самого траста.
Наиболее важными мотивами перевода средств в траст являются следующие:
неспособность самостоятельно распоряжаться собственностью. Обычно это относится к капиталам, принадлежащим детям и наследникам;
сохранение семейного состояния, контролируемая преемственность владения семейным бизнесом и капиталом;
опасение того, что дети или другие лица могут неразумно распорядиться капиталом;
налоговое планирование;
гибкое планирование использования собственности;
способ избежать нарушения хода дел в случае смерти;
защита себя и своих наследников от беспорядков, политических и местных рисков, произвола.
Существует три основных типа трастов:
траст "с участием во владении" позволяет определенному бенефициару, часто учредителю траста, иметь индивидуальное право на доход от части капиталов траста;
траст "накопления и сохранения" позволяет накапливать доход, пока группа бенефициариев не достигнет определенного возраста;
дискреционный траст наделяет доверительных собственников правом решать, как распределять доход и капитал.
По экспертным оценкам доли участия офшорных компаний в капитале крупнейших российских нерезидентов следующие:
- зарегистрированных на Кипре 41 %;
- на Британских Виргинских островах 18 %;
- на Гибралтаре 10 %;
- на Багамских островах 7 %;
- в Ирландии 6 %;
- на о. Джерси 3 %;
- на о. Мэн 3 %;
- в шт. Дэлавер (США) 2 %;
- на Большом Каймане 2 %;
- на о-вах Кайкос 2 %;
- на о. Гернси 2%;
- в Панаме 2 %;
- на о. Невис 1 %;
- на Маврикии 1 %.
По оценкам специалистов, не менее 70% этих офшорных компаний контролируется российской стороной.
Отметим особенности Кипра как офшорной территории. Чистый доход кипрской офшорной компании подлежит налогообложению по ставке - 4,25%.
Кроме этого, компания должна удовлетворять ряду условий: ежегодно проходить аудиторскую проверку, иметь резидентного директора и секретаря. Соблюдение этих требований дает возможность использовать Соглашение между Правительством СССР и Правительством Республики Кипр "Об избежании двойного налогообложения доходов и имущества" от 29 октября 1982 года.
Налогообложение доходов иностранной компании в России зависит от того, есть ли на территории нашей страны ее постоянное представительство (то есть постоянный офис, фабрика, строительная площадка или просто представитель с правом заключения договоров) или нет. Если постпредство есть, то его доходы и имущество облагаются налогами по российским ставкам. В противном случае, доходы, полученные с территории России (дивиденды, проценты, роялти), облагаются налогом у источника выплат, - налог уплачивает российская сторона, осуществляющая платеж за границу. постпредства и не облагаются налогом. Наибольший интерес представляет краткосрочное строительство: российские строители зачастую заключают договор на строительство объектов в России от имени кипрского офшора. Причем, если строительная площадка существует менее 12 месяцев, доходы по ней не облагаются российским налогом. Офшорная же компания передает работу в субподряд той же российской организации, а прибыль аккумулируется на Кипре в низконалоговом режиме.
Договор с Кипром, заключенный еще в 1982 г., является едва ли не самым льготным из всех у нас имеющихся. По его условиям абсолютно все ставки налогов у источника равны нулю! Напомним, что кипрские офшорные компании - резиденты на Кипре, а значит, в полной мере пользуются всеми льготами. Именно нулевой ставкой налога на дивиденды, например, объясняется тот факт, что при нашумевшей приватизации "Связьинвеста" его акции были выкуплены на кипрский холдинг.
Рассмотрим критическое, а порой негативное, с учетом обвинений в криминализации, отношение лидеров мирового сообщества и международных организаций к офшорному бизнесу. (Отчет проф. В.
Бровкина Американскому институту исследования проблем криминализации и коррупции, Вашингтон, США).
В сентябре 2000г. в Англии (Кембридж) проходил восемнадцатый Международный Симпозиум по Экономическим Преступлениям. В работе симпозиума приняли участие высокопоставленные чиновники из МВФ, Мирового Банка, а также представители МВД и финансовых служб Британии. Сама главная тема симпозиума - экономические преступления - предопределила основные направления докладов и дискуссий по проблемам офшоров.Главные темы симпозиума: 1. Офшоры и отмывание денег.2.Война на офшорах>.3.Преступления, сопутствующие отмыванию денег.4.Принцип <Знай своего клиента>.5.ВТО и ее роль на Глобальных финансовых рынках .6.Манипуляции на финансовых рынках .7.Возмещение вреда по делам, связанным с махинациями ценными бумагами.8. Теневая экономика и финансовые преступления в России.
В последние годы лидеры западного мира - США и Великобритания, а также международные организации - ОЭСР, ФОБОД, ООН, начинают оказывать давление на мировые офшоры с целью повлиять на ситуацию с отмыванием денег, поскольку слабое юридическое обеспечение и завеса тайны над именем фактического собственника дает возможность нечистым на руку людям отмывать деньги.
Великобритания под давлением Европейского союза _начала_важную реформу в области гражданско-правового регулирования проблем, связанных с отмыванием денег. Главным образом это выражается в создании нового трибунала по гражданским делам. Новое Национальное Агентство по Конфискации будет строить свою работу по нормам гражданского права, а в делах по отмыванию денег ответчику придется самому доказывать происхождение средств. Это означает, что принцип презумпции невиновности в гражданских делах по отмыванию денег применяться не будет. ЕС обсуждал вопрос о взаимном признании судебных решений по подобным делам на территории любой страны - члена ЕС. Представитель ОЭСР сделал попытку назвать и пристыдить некоторые офшорные территории, не желающие работать в соответствии с рекомендациями_ФОБОД.
Был опубликован список этих офщоров. В 2001 году будет осуществлено повторное издание этого списка.
Как бы этого не хотелось островным офшорам, но главная проблема симпозиума формулировалась как <теневое владение собственностью>, а не как_налоговое соперничество.
Офшоры негодовали по поводу наступления на них ОЭСР и жаловались_на_не равное налоговое соперничество с великими державами. Другие представители офшорных территорий защищали их право на ведение трестового бизнеса, то есть на защиту личных состояний богатых людей. . В основе всего этого лежит желание заполучить на территории как можно больше денег и притвориться, что они якобы прикладывают все усилия для борьбы с отмыванием денег.
Г-н Лардер из Цюриха высказал мнение, что коррупция, процветающая в некоторых органах, стимулирует использование офшоров. Имелось в виду, что коррупция дома вызывает естественное желание уводить средства в офшоры. Он привел интересный пример о том, что 70% активов швейцарских банков составляют уведенные из-под налогообложения деньги. Если уход от налогов рассматривать как элемент отмывания денег, то, судя по его словам, швейцарским банкам не на что будет вести свой бизнес.
Доктор Шазида Али из Университета Западной Индии (Ямайка) выдвинула тезис о том, что тресты по защите активов на Карибах являются не более чем инструментами для отмывания денег. А некоторые тресты создавались специально с целью ухода от судебных исков. Так называемые <ходячие тресты> организованы таким образом, что как только возникает судебный случай, трест_исчезает и возникает на иной офшорной территории. А это уже не налоговое соперничество, а чистой воды отмывание денег и защита плутов.
Более того, офшорные тресты стали популярным инструментом для отмывания денег. Они используются лицами, укрывающими свои доходы, полученные в результате незаконной деятельности или доходы, полученные в результате неуплаты налогов и взыскиваемых по суду.
Истец, однако, может потребовать установить факт незаконного учреждения оф-шорного треста и потребовать его ликвидации. В этом случае собственность треста будет возвращена учредителю с целью возмещения им долга по иску. Но на некоторых офшорных территориях действуют законы, которые защищают собственность
треста от каких-либо судебных посягательств на нее со стороны.
Эти законы, во-первых, фиксируют очень короткие временные рамки, в течение которых может быть представлен иск. Например, на Багамах иск может, быть представлен в течение двух лет с момента перевода собственности или учреждения треста. Для сравнения, в Объединенном Королевстве сроков на подачу исков по офшорной зоне не существует, и они остаются в силе, пока кредиторы несут убытки из-за якобы неплатежеспособного учредителя офшорного треста.
Во-вторых, бремя доказывания по указанным выше законам ложится целиком на кредитора, то есть он должен доказать, что собственность, переданная в офшор, оценивалась по заниженной шкале, и это делалось с явным намерением обмануть кредитора. Также последнему необходимо доказать, что учредитель офшора имел обязательства перед кредитором до или на момент учреждения офшора, и что учредитель офшора знал о своих обязательствах в момент перевода средств.
Доказать это чрезвычайно затруднительно, так как вышеуказанное идет вразрез с основными положениями общего права, а это предполагает, что переводы средства осуществленные до момента образования долга и даже при антиципации долга, не могут быть оспорены. Подобная ситуация позволяет учреждать в том числе и тресты, правомерность которых не будет оспариваться и будущими кредиторами.
Одной из самых любопытных черт офшорных трестов является <пункт ухода>. Речь идет о пункте устава треста, который позволяет менять его юридический адрес и назначать новое доверенное лицо на новой территории в случае необходимости. В общем виде данный пункт выглядит так: если в любой точке земного шара исполнительный документ суда будет угрожать свободному распоряжению собственностью треста доверенными лицами, трест может сменить свой юридический адрес и переехать на новую территорию.
Данный пункт устава предназначен для того, чтобы учредитель треста мог при необходимости уйти от судебного преследования.
Иначе говоря, <пункт ухода> позволяет скрыться лошади до того, как конюшню закроют. В ситуации постоянного переезда, собственность треста становится неуязвимой. Подобная неуязвимость позволяет избегать положений законов о конфискации существующих на некоторых территориях, так как трест, находясь в постоянном перемещении, может оказаться на другой территории еще до того времени, когда на предыдущем месте власти будут пытаться осуществить предписания суда.
С другой стороны, представители стран третьего мира в свою очередь обвиняли Великобританию и другие развитые страны в лицемерии и отмывании денег. Многие участники конференции указывали на то, что новая компания, проводимая ОЭСР, инспирирована_США и может быть расценена, как <война на офшорах>.Джонатан Вайнер, бывший заместитель помощника госсекретаря США, а ныне представитель организации Правоохранительная деятельность и Международная нарко-торговля заявил, что <не являясь более представителем правительства, он имеет возможность совершенно свободно изложить свои соображения>. Он заявил, что дело Bank of New York - это не дело по незаконному переводу денег, а это дело по отмыванию денег. Он сказал, что Европа делает очень мало, чтобы подчистить <грязь> на своих офшорах, и что, Лихтенштейн является финансовым <борделем, готовым предложить койку любому>. Просто стыдить отмывающих деньги мало, заявил он. Пока не будут введены санкции, офшоры не будут делать ничего.
В некоторых выступлениях интересно прозвучал вопрос о преступлениях, сопутствующих отмыванию денег. Очевидно, британские офшорные территории готовят законопроект, по которому станет возможным преследовать в уголовном порядке за отмывание денег так же и тех, кто уклоняется от уплаты налогов, а не только наркоторговцев и других преступников. Это значит, что под статью <отмывание денег> будет подпадать более широкий круг преступлений.
Г- н Чарльз Сафос, бывший член Генерального Совета Интерпола, США, в своем выступлении убедительно показал, что с чисто экономической точки зрения офшорным банкам не плохо было бы посчитать не только доходы, но и возможные убытки за участие в отмывании денег. Подмоченная репутация, судебные издержки, оплата адвокатов, стоимость перелетов заинтересованных лиц - все это обойдется намного дороже и не будет компенсировано доходами, получаемыми с проходимцев, отмывающих деньги.
Проф. Фетчер Болдвин из Центра по изучению международных финансовых преступлений (Университет штата Флорида) показал, что фраза <знай своего клиента> звучит неубедительно, и все это знают. Принцип <знай своего клиента> в банковском бизнесе, а в связи с делом Bank of New York особенно, уже давно превратился в стертую метафору. Да, формально, по бумагам, банки якобы знают своих вкладчиков, но на деле это не так. Главы корпораций меняются. Суммы, проводимые через такие большие банки, как Bank of New York, огромны. Работа и клиентура таких банков сильно отличаются от работы и клиентуры маленьких провинциальных банков, где принцип <знай своего клиента>, возможно, работает. Более того, современные технологии в банковских операциях, позволяющие делать электронные переводы средств в режиме реального времени, еще в большей степени обезличивают клиента и делают описываемый процесс почти не рабочим.
Г-н Рован Босворт отметил, что проведенное им исследование показало слабые попытки, а в большинстве случаев - факты простого притворства со стороны британских банков лучше <знать своих клиентов>. На самом деле банки к этому к этому не стремятся и не имеют никакого желания осуществлять данный принцип. Банковская индустрия решительно делает деньги, невзирая ,на методы и способы.
Проведенное исследование показало, что только 45% британских банков делают хотя бы что-то во избежание сотрудничества с мошенниками. Еще меньшее число банков проводит в этом направлении достаточно целенаправленную и содержательную политику.
Возможность совершения банковских операций в режиме <он-лайн> делает невозможным знакомство с клиентом, что, впрочем, банки мало заботит.
Важный вопрос на тему <Глобальные финансовые рынки сегодня и завтра> обсуждался на пленарном заседании и касался ВТО (Всемирная торговая организация). Проф. Нолан отметил, что было бы ошибкой полагать, что Китай значительно выиграет от вступления во ВТО. Быстрое вступление Китая во ВТО выгодно не ему, а транснациональным корпорациям. На самом деле Китай не может позволить себе снижать тарифы, а его зарождающаяся промышленность пока еще не конкурентноспособна.
Такая политика, по мнению проф. Нолана, может привести к <развалу Китая>. Если взглянуть на проблему шире, то подобная ситуация может произойти и в России. Российская текстильная промышленность, например, значительно пострадала от дешевого азиатского импорта. Глобализация таит в себе много опасностей, а членство во ВТО еще не является панацеей от всех болезней роста.
На заседании на тему <Предотвращение и контроль за манипуляциями на финансовых рынках> поднимался вопрос о международном инсайдерском дилерстве. Г-н Вейн Кэррол, представитель компании Прайс Вотерхаус Куперс, перечислил возникающие трудности при установлении фактов подобного дилерства. Такое дилерство, основанное на умышленном распространении заведомо ложной финансовой информации, способствует манипуляции ценами на акции и ценные бумаги. А законодательства некоторых государств требуют стопроцентного доказательства умысла, что невероятно сложно. Несогласованность регулирующих финансовый рынок документов мешает эффективной борьбе с финансовыми махинациями, что таит в себе серьезную опасность стабильности финансовых рынков.
ПО проблеме возмещения вреда по делам, связанным с махинациями ценными бумагами проф. В. Бровкин в конце своего обзора сделал вывод о том, что на британских территориях юридически делается все возможное для того, чтобы максимально запутать и затруднить возмещение ущерба по искам.
В этой связи не вызывает удивления тот факт, что газета Financial Times назвала Лондон <столицей отмывания денег>. Тема преступлений в сфере финансов в России была представлена на симпозиуме как наименее изученная и понятная.
Добавим к этому, что по расчетам экспертов около трети незаконно вывезенных из России капиталов ежегодно прокручивается через Кипр. Не случайно все российские Генеральные прокуроры сразу после назначения спешат побывать на Кипре. В конце 1998 г. был пересмотрен налоговый договор с этой страной. Новое налоговое соглашение между правительствами Кипра и России было подписано 5 декабря 1998 г., а 10 декабря уже одобрено Советом министров Кипра. В январе 1999 г. на заседании Правительства России тогдашний министр МВД С. Степашин докладывал о мерах по усилению борьбы с легализацией доходов от преступной деятельности, однако правительство так и не пересмотрело отношения с Кипром, решив, что ужесточением налогового пресса утечку валюты не Кипр не перекрыть.
В итоге оказалось, новое соглашение для российских владельцев кипрских офшоров не менее выгодно, чем старое: ставка налога увеличилась только в отношении дивидендов - до 5-10 %. Если лицо, имеющее фактическое право на дивиденды, является резидентом другого государства, то взимаемый таким образом налог не должен превышать:
· - 5 % от общей суммы дивидендов, если лицо, имеющее фактическое право на дивиденды, прямо вложило в капитал компании сумму, эквивалентную не менее $100 000;
· - 10 % от общей суммы дивидендов во всех остальных случаях.
В остальном, новое соглашение сохранило основные черты старого договора: все прочие ставки налогов у источника по-прежнему нулевые, а строительная площадка, существующая менее 12 месяцев, не образует постпредства и не облагается налогом.
К новому соглашению прибавлены некоторые положения, предназначенные для предотвращения уклонения от налогов. Если в силу "особых отношений" между кипрской и российской компаниями размер выплачиваемых на кипрский офшор процентов или роялти искусственно завышается, то избыточная стр. платежа может быть обложена налогом по полной программе.
Кроме того, вводится понятие "ассоциированных предприятий", то есть предприятий, связанных между собой на уровне управления, контроля и участия в капитале. Если в их коммерческих отношениях устанавливаются не такие условия, как у независимых предприятий (прежде всего, имеются в виду манипуляции контрактными ценами), то прибыль, образовавшаяся "не у того" предприятия, может быть в принудительном порядке включена в налогооблагаемую прибыль его ассоциированного контрагента.
Российские бизнесмены используют офшорные схемы не только для того, чтобы вывезти капитал из страны, но и для того, чтобы этот капитал вернуть в Россию, но уже под другим "именем и фамилией". По мнению бывшего посла России на Кипре Г. Мурадова именно Кипр может стать сегодня реальным каналом возврата российского капитала обратно на родину. Главная причина - сегодня Кипр стоит на втором месте после США по объемам капиталовложений в российскую экономику.[16]
В период с образования до распада СССР (1922-1991 г.г.) северные и восточные территории России были объектом патерналистской политики Советского государства. Эти территории, подобно закрытым территориальным образованиям, выполняли свою геостратегическую и геоэкономическую миссию в СССР.Эта миссия определялась трояко: 1.Стратегическое укрепление северных и северо-восточных границ, окружённых двухсотмильной зоной континентального шельфа Северных и Восточных морей (создание Северного и Тихоокеанского флотов, строительство портов и баз этих флотов). 2.Создание транспортной, энергетической и селитебной инфраструктуры совместно с вовлечением в экономический оборот топливно-энергетических, минеральных и других ресурсов этих территорий (пространственное размещение и развитие производительных сил северо-восточных территорий страны).3) Геостратегическое заселение этих территорий посредством переселения сюда огромных контингентов рабочей силы, сначала в принудительной а затем и в добровольной формах.
После распада СССР и под воздействием либерально-экономической идеологии новое Российское государство слагает с себя геостратегическую и геоэкономическую миссию по развитию производительных сил страны и продвижению их на Северо-восток.
Государство отказывается от геополитической доктрины, абсолютно полагаясь, при этом, на стихийное развитие экономики на базе поспешно конструируемой посредством полукриминальной приватизационной частной собственности и конкуренции. Северные и восточные территории России подверглись сокрушительной социально-экономической и демографической деструкции, которая сопровождалась массовым оттоком населения и состоянием экономического хаоса. Они стали называться депрессивными территориям.
В это же время стратегически непродуманная либерально-экономическая реформа 90-х годов поставила огромный интеллектуальный, высокий технологический и мощный производственный потенциал закрытых атомных городов России и Урала под угрозу вследствие абсолютной неподготовленности оборонных предприятий к работе по рыночным ориентирам. Конверсия градообразующих предприятий ЗАТО, составляющих основу ядерно-оружейного комплекса России на Урале, не ориентировала предприятия на рыночный спрос и не обеспечивала поступления необходимого объема денежных средств от рыночной реализации конверсионной продукции широкого потребления. К этому прибавлялись возникшие в этот период проблемы в связи со снижением оборонного заказа, вызвавшие социально-экономический кризис в ЗАТО.
К депрессивным и кризисным территориям в условиях рынка государство может относится двояко: бросить на произвол рыночной судьбы или попытаться стабилизировать их финансы и экономику, используя элементы офшорного принципа, льготное налогообложение. Гендиректор компании <Интеррос> и серьезный специалист в области налоговой и инвестиционной оптимизации Д. Л. Ушаков [17] выделяет и характеризует три этапа применения офшорного принципа к депрессивным и закрытым территориям. Первые свободные экономические зоны на территории Российской Федерации начали образовываться в конце 80-х годов, то есть в эпоху Союза Советских Социалистических Республик. Первым официальным документом на эту тему было Постановление Совета Министров СССР № 1405, вышедшее в декабре 1988 года.
